TÜRKİYE’DE UYGULANAN YATIRIM TEŞVİK SİSTEMLERİ VE MEVCUT SİSTEMİN YAPISINA YÖNELİK ÖNERİLER

Teşvikler, genel ekonomi politikasının en önemli uygulama araçlarından biri olup ekonomik birimleri belirli davranışlara yönlendirmeyi amaçlamaktadır. Bu çerçevede yatırım teşvikleri de toplam yatırım hacminin artırılarak üretimin ve istihdamın artırılması, sektörel gelişimin sağlanması, geri kalmış bölgelerin geliştirilmesi gibi amaçlarla gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerde sıkça kullanılmaktadır. Türkiye’de ise yatırım teşvikleri, uzun yıllardan beri yaygın bir şekilde kullanılmakta ve genel teşvik sisteminin omurgasını oluşturmaktadır.

Çalışmanın temel amacı, geçmiş yıllarda uygulanan yatırım teşvik sistemlerinin analizi yapılarak Türkiye’de uygulanan yatırımlara yönelik teşviklerin etkinliğinin nasıl artırılabileceğinin saptanmasıdır. Bu çerçevede, teşviklerin iktisadi kalkınma sürecindeki rolleri, türleri, amaçları ile çeşitli çalışmalar neticesinde ortaya konan etkinliklerine dair tespitler hakkında literatür taraması yapılmış ve seçilmiş ülke örneklerinde uygulanan yatırım teşvik politikaları ile programları incelenmiştir. Ayrıca yatırım teşvikleri ve 5084 sayılı Kanun çerçevesinde uygulanan bölgesel teşvik unsurlarının tarihsel gelişimleri ve uygulama sonuçları analiz edilerek yeni uygulamaya konan teşvik sistemi ile karşılaştırmalı bir değerlendirmesi yapılmıştır.

Çalışma kapsamında yapılan analizler neticesinde, yatırım teşviklerinin yapısından kaynaklanan sorunlar nedeniyle yatırımları sektörel ve bölgesel açıdan yönlendirmede kimi zaman etkisiz kaldığı sonucuna ulaşılmıştır. 5084 sayılı Kanunun ise, bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılmasında yetersiz kaldığı ve teşvik kapsamında olan ve olmayan iller arasında haksız rekabet yarattığı tespit edilmiştir. Ayrıca temelini bu iki sistemden alan yeni yatırım teşvik sisteminin, araçlar bazında etkinliğinin artırılması, sektörel yönlendirmenin rasyonalizasyonu, bölgesel seçiciliğin odağının netleşmesi gibi açılardan iyileştirme ihtiyaçları bulunduğu görülmüştür. Bu kapsamda, eski teşvik programlarının uygulama sonuçları, yeni teşvik sisteminin yapısı ve ülke örnekleri dikkate alınarak Türkiye’de uygulanan yatırım teşviklerinin etkinliğinin artırılması için gerek yatırım teşviklerinin geneline gerekse yeni yatırım teşvik sistemi özeline yönelik çeşitli öneriler geliştirilmiştir.

Anahtar kelimeler: yatırım teşvikleri, bölgesel teşvikler, 5084 sayılı Kanun, sektörel yönlendirme, bölgesel seçicilik, yeni yatırım teşvik sistemi.

ABSTRACT

Thesis for Planning Expertise

INVESTMENT INCENTIVE SYSTEMS IN TURKEY AND PROPOSALS

FOR THE STRUCTURE OF THE CURRENT SYSTEM

Incentives, which are among the most important application tools of general economic policy, aim at guiding the economic units to particular behaviors. In this context, for the purposes such as increasing the production and employment through raising investment volume, ensuring sectoral development, developing less developed regions etc., investment incentives are frequently used not only in developing but also developed countries. Also in Turkey, investment incentives have been widely used for long time and form the backbone of the entire incentive system.

 The main aim of the study is, by analyzing the investment incentive systems applied in the past years, to determine how to increase the efficiency of the investment incentives in Turkey. In this framework, literature on the roles in the economic development process, categories, purposes and the results of the various studies on efficiency of the incentives were surveyed and investment incentive policies and programs in selected country examples were analyzed. Furthermore, by assessing the historical backgrounds and the application results of both investment incentives and regional incentives, applied within the context of Law No. 5084, a comparative analysis of the system was made.

 As a result of the analysis conducted during the study, it was concluded that due to the structural problems, sometimes, investment incentives were lack of effectiveness on the sectoral and regional guidance of the investments. Law No. 5084 was found to come up short in reducing the development gaps and cause unfair competition among the cities, covered by the law, and the ones, not covered. Moreover it was seen that the new investment incentive system, constructed upon the fundamentals of these two systems, needed to be improved in many areas such as enhancement of the efficiency in terms of measures, rationalization of the sectoral guidance, improvement of the focus of the regional selectivity. Within this context, taking into account of the application results of the previous incentive programs, the structure of new incentive system and the country examples, various proposals for both the entire investment incentives and new system were derived for increasing the efficiency of the investment incentives in Turkey.

Key words: investment incentives, regional incentives, Law No. 5084, sectoral guidance, regional selectivity, new investment incentive system. 

İÇİNDEKİLER                                                                                 Sayfa No 

TEŞEKKÜR………………………………………………………………………………………………….. i ÖZET ………………………………………………………………………………………………………….. iiABSTRACT………………………………………………………………………………………………… iii

İÇİNDEKİLER ……………………………………………………………………………………………. iv TABLOLAR ………………………………………………………………………………………………. vii

ŞEKİLLER …………………………………………………………………………………………………. ix KUTULAR ………………………………………………………………………………………………….. x KISALTMALAR …………………………………………………………………………………………. xi

GİRİŞ ………………………………………………………………………………………………………….. 1

1. TEŞVİKLERE GENEL BAKIŞ ………………………………………………………………….. 7
   • Ekonomiye Devlet Müdahalelerinin ve Teşviklerin Teorik Temelleri …………. 7
   • Teşviklerin Tanımı ve Amaçları ……………………………………………………………. 9
   • İktisadi Kalkınma Süreci ve Teşvikler ………………………………………………….. 12
   • Teşviklerin Sınıflandırılması ……………………………………………………………….. 17
   • Teşviklerin Etkinlikleri ………………………………………………………………………. 21
     • Klasik teşvikler …………………………………………………………………………… 25
       • Yatırım kararlarını etkileyen faktörler ………………………………………. 25
       • Vergisel teşviklerin yatırım kararlarına etkileri ………………………….. 29
       • Vergisel teşviklerin etkinliği …………………………………………………… 31
     • Yeni nesil teşvikler ………………………………………………………………………. 35
   • Teşvikler ve Doğrudan Yabancı Sermaye İlişkisi …………………………………… 36
   • Teşvikler ve Rekabet Politikası ……………………………………………………………. 39
     • DTÖ Sübvansiyonlar Anlaşması ……………………………………………………. 41
     • AB’de devlet yardımlarını denetleme sistemi ………………………………….. 43
       • AB’de devlet yardımları tanımı ……………………………………………….. 43
       • AB’de bölgesel devlet yardımları kuralları ……………………………….. 44
         • Uygun bölgeler ……………………………………………………………….. 45
         • Bölgesel yatırım yardımı ………………………………………………….. 47
         • Büyük ölçekli yatırım projeleri …………………………………………. 49
         • Yeni kurulan küçük ölçekli işletmelere yönelik yardım ………… 50

2. BAZI ÜLKELERDE UYGULANAN YATIRIM TEŞVİK PROGRAMLARI …. 52
   • İrlanda ……………………………………………………………………………………………… 53
   • Çek Cumhuriyeti ……………………………………………………………………………….. 57
   • Polonya ……………………………………………………………………………………………. 62
   • Güney Kore ………………………………………………………………………………………. 67
3. TÜRKİYE’DE YATIRIM TEŞVİK SİSTEMİ …………………………………………….. 73
   • Türkiye’de Yatırım Teşvik Sisteminin Tarihsel Gelişimi ………………………… 73
     • 1950 öncesi dönem ………………………………………………………………………. 73
     • 1950-1960 dönemi ………………………………………………………………………. 74
     • 1960 sonrası planlı dönem…………………………………………………………….. 75
       • 24 Ocak 1980 kararları öncesi dönem ………………………………………. 75
       • 24 Ocak 1980 kararları sonrası dönem ……………………………………… 76
     • Yatırım Teşviklerinin Uygulama Sonuçları …………………………………………… 82
       • Sektörel değerlendirme ………………………………………………………………… 87
         • Ana sektörler itibarıyla değerlendirme ……………………………………… 87
         • İmalat sanayii özelinde değerlendirme ……………………………………… 91
       • Bölgesel değerlendirme ………………………………………………………………… 95
     • Yatırım Teşvik Sisteminin Genel Değerlendirmesi …………………………………. 99

4. TÜRKİYE’DE BÖLGESEL TEŞVİKLER ………………………………………………… 103
   • Türkiye’de Bölgesel Teşvik Unsurlarının Tarihsel Gelişimi …………………… 103
     • 1990 öncesi dönem …………………………………………………………………….. 103
     • 1990 sonrası dönem……………………………………………………………………. 104
   • 5084 Sayılı Kanun ……………………………………………………………………………. 105
     • Mevzuat açısından genel bakış …………………………………………………….. 105
     • Kanun kapsamındaki iller ……………………………………………………………. 107
     • Kanun kapsamında uygulanan teşvik tedbirleri ………………………………. 109
       • Gelir vergisi stopajı teşviki ……………………………………………………. 109
       • Sigorta primi işveren hissesi teşviki ……………………………………….. 110
       • Bedelsiz yatırım yeri tahsisi ………………………………………………….. 112
       • Enerji desteği ………………………………………………………………………. 113
     • 5084 Sayılı Kanunun Uygulama Sonuçları ………………………………………….. 114
       • Sigorta primi işveren hissesi teşviki uygulama sonuçları …………………. 115
       • Gelir vergisi stopajı teşviki uygulama sonuçları …………………………….. 117
       • Enerji desteği uygulama sonuçları ……………………………………………….. 121
       • Bedelsiz yatırım yeri tahsisi uygulama sonuçları ……………………………. 125
     • 5084 Sayılı Kanunun Genel Değerlendirmesi ………………………………………. 128

5. YENİ YATIRIM TEŞVİK SİSTEMİ ……………………………………………………….. 135
   • Yeni Yatırım Teşvik Sisteminin İçeriği ………………………………………………. 135
     • Yeni yatırım teşvik sisteminin kapsamı ve amacı …………………………… 135
     • Yeni yatırım teşvik sisteminin bölümleri ………………………………………. 136
       • Sektörel-bölgesel teşvik sistemi …………………………………………….. 136
       • Büyük proje yatırımlarının teşviki ………………………………………….. 140
       • Diğer teşvik unsurları …………………………………………………………… 141
     • Yeni yatırım teşvik sistemi kapsamında uygulanan teşvik araçları ……. 142 2. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Yatırımlara Sağlanacak

Destek Miktarı: Uygulamalı Bir Örnek …………………………………………….. 147

5.3. Yeni Yatırım Teşvik Sisteminin İlk Uygulama Sonuçları ………………………. 159

• Sektörel değerlendirme ………………………………………………………………. 160
• Bölgesel değerlendirme ………………………………………………………………. 162

5.4. Yeni Yatırım Teşvik Sisteminin Eski Sistemler ile Mukayesesi ve

Değerlendirilmesi ………………………………………………………………………….. 164

5.4.1. Program türü …………………………………………………………………………….. 165 5.4.2. Sektörel seçicilik ……………………………………………………………………….. 166

• Bölgesel seçicilik ………………………………………………………………………. 168
• Teşvik araçları …………………………………………………………………………… 171

5.5. Yapısal Dönüşüm ve Yeni Yatırım Teşvik Sistemi ……………………………….. 174

• Küresel gelişmeler ve yapısal dönüşüm baskısı ……………………………… 174
• Yapısal dönüşümün konumlandırılması ………………………………………… 177
• Yapısal dönüşüme yönelik strateji önerileri …………………………………… 178
• Yapısal dönüşüme yeni teşvik sisteminin katkısı ……………………………. 180

6. GENEL DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER ………………………………………….. 183

SONUÇ ……………………………………………………………………………………………………. 204

EKLER ……………………………………………………………………………………………………. 206

EK-I: Yatırım Teşvik Belgelerinin Yerli-Yabancı Ayrımlı Olarak 1980-2008

Dönemindeki Gelişimi …………………………………………………………………… 206

EK-II: Kalkınmada Öncelikli Yöre Kapsamının Yıllar İtibarıyla Gelişimi ……… 207

EK-III: 5084 Sayılı Kanun Üzerinde Yapılan Temel Değişiklikler ……………….. 208 EK-IV: Sigorta Primi İşveren Hissesi Teşviki Uygulama Sonuçlarının İller

İtibarıyla Dağılımı (1.000 TL) ………………………………………………………… 209

EK-V: Gelir Vergisi Stopajı Teşviki Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla

Dağılımı (1.000 TL) ………………………………………………………………………. 210

EK-VI: Enerji Desteği Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla Dağılımı ………… 211 EK-VII:  5084 Sayılı Kanun Kapsamında OSB’lerdeki Bedelsiz Sanayi       

Parseli Tahsisi Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla Dağılımı ………….. 212 EK-VIII: 5084 Sayılı Kanun Kapsamında OSB’ler Dışındaki Bedelsiz        

Yatırım Yeri Tahsisi Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla Dağılımı ….. 213 EK-IX: Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Düzenlenen Yatırım        

Teşvik Belgelerinin İller İtibarıyla Dağılımı ……………………………………… 214 KAYNAKLAR …………………………………………………………………………………………. 215

DİZİN ……………………………………………………………………………………………………… 226

TABLOLAR                                                                                     Sayfa No

Tablo 1.1. Teşviklerin Kullanılan Araçlar İtibarıyla Sınıflandırılması ………………… 19

Tablo 1.2. Yatırım Kararını Etkileyen Faktörler Anketi Sonuçları ……………………… 26

Tablo 1.3. DYS Yatırımlarını Etkileyen Faktörler ……………………………………………. 37 Tablo 1.4. AB’de 2007-2013 Yıllarında 107(3a) ve 107(3c) Bölgeleri   

Kapsamındaki Nüfusun Dağılımı (%) …………………………………………….. 47

Tablo 1.5. AB’de Bölgesel Yatırım Yardımı Tavanları …………………………………….. 49

Tablo 1.6. Büyük Ölçekli Yatırım Projelerinde Uygulanacak Yardım Tavanları ….. 49

Tablo 1.7. Yeni Kurulan Küçük Ölçekli Firmalara Yönelik Yardımın Tavanları ….. 51 Tablo 2.1. Çek Cumhuriyeti’nde 1998-2008 Arası Gerçekleşen Teşvik Belgeli 

İmalat Sanayii Yatırımlarının Sektörel Dağılımı ………………………………. 60 Tablo 2.2. Polonya’da Uygulanan Özel Önem Taşıyan Yatırım Teşvikine         

İlişkin Program Kapsamında Sağlanan Teşvikler ……………………………… 65

Tablo 3.1. Teşvik-i Sanayi Kanunundan Yararlanan Şirketler ……………………………. 74

Tablo 3.2. Yatırım Teşvik Belgelerinin Yıllar İtibarıyla Gelişimi ………………………. 84 Tablo 3.3. 1980-2008 Yılları Arasında Düzenlenen Yatırım Teşvik Belgelerinin  

Ana Sektörler İtibarıyla Genel Durumu …………………………………………… 87 Tablo 3.4. 1980-2008 Yılları Arasında İmalat Sanayiine Yönelik Olarak  

Düzenlenen Yatırım Teşvik Belgelerinin Genel Durumu …………………… 92 Tablo 3.5. 1980-2008 Yılları Arası Yatırım Teşvik Belgelerinin Coğrafi        

Bölgeler İtibarıyla Genel Durumu ………………………………………………….. 96

Tablo 4.1. Sigorta Primi İşveren Hissesi Teşviki Uygulamasının 5084, 5350           

ve 5615 Sayılı Kanunlara ve Yıllara Göre Dağılımı ………………………… 116 Tablo 4.2. Gelir Vergisi Stopajı Teşviki Uygulamasının 5084, 5350 ve 5615      

Sayılı Kanunlara ve Yıllara Göre Dağılımı …………………………………….. 119

Tablo 4.3. Enerji Desteği Uygulama Sonuçlarının Yıllar İtibarıyla Dağılımı ……… 122 Tablo 4.4. Enerji Desteği Kapsamında Yaratılan İlave İstihdamın ve Teşvik

Ödemelerinin Yeni ve Eski İşletme Bazında Dağılımı …………………….. 122

Tablo 4.5. Enerji Desteği Uygulama Sonuçlarının Sektörler İtibarıyla Dağılımı …. 124 Tablo 5.1. Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralamasına Göre Dört Gruba        

Ayrılmış Düzey II Bölgeleri ………………………………………………………… 137

Tablo 5.2. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Uygulanacak Kurumlar   

Vergisi İndirimi ve Yatırıma Katkı Oranları …………………………………… 143 Tablo 5.3. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında 2010 Yılı Sonuna Kadar

Başlanacak Yatırımlara Uygulanacak Vergi İndirimi ve Yatırıma      

Katkı Oranları ……………………………………………………………………………. 143

Tablo 5.4. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Uygulanacak Sigorta         

Primi İşveren Hissesi Teşviki Süreleri …………………………………………… 144

Tablo 5.5. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Uygulanacak Faiz           

Desteği Oranları …………………………………………………………………………. 145

Tablo 5.6. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Yer Alan Teşvik         

Araçlarına Genel Bakış ……………………………………………………………….. 146

Tablo 5.7. Yatırım Mallarına İlişkin Ödenen Gümrük Vergisinin Amortisman

İndirimi Uygulaması Kapsamında İndirilmesinin Örnek Yatırım İçin

Hesaplanması …………………………………………………………………………….. 149

Tablo 5.8. Yatırım Mallarına İlişkin Ödenen KDV’nin Mahsuplaşmasının        

Örnek Yatırım İçin Hesaplanması ………………………………………………… 150

Tablo 5.9. Vergi İndirimi Uygulamasının Örnek Yatırım İçin Hesaplanması……… 152 Tablo 5.10. Vergi İndirimi Uygulamasının Örnek Yatırımın I. Bölgede        

Yapılması Durumundaki Hesaplaması ………………………………………… 155 Tablo 5.11. Vergi İndirimi Uygulamasının Örnek Yatırımın II. Bölgede      

Yapılması Durumundaki Hesaplaması ………………………………………… 155 Tablo 5.12. Vergi İndirimi Uygulamasının Örnek Yatırımın III. Bölgede     

Yapılması Durumundaki Hesaplaması ………………………………………… 156 Tablo 5.13. Örnek Yatırım İçin Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında     

Sağlanan Desteğin Değişik Bölgeler İtibarıyla Miktarı ………………….. 157 Tablo 5.14. Bölgelere Göre Farklılaşan Örnek Yatırıma Sağlanacak Destek

Miktarının Dönemler İtibarıyla Dağılımı …………………………………….. 158 Tablo 5.15. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Öncesi ve Sonrası Yatırım Teşvik    

Belgesi İstatistikleri ………………………………………………………………….. 160

Tablo 5.16. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Düzenlenen Yatırım      

Teşvik Belgelerinin Ana Sektörler İtibarıyla Dağılımı …………………… 161 Tablo 5.17. Büyük Proje Yatırımlarının Teşviki Kapsamında Düzenlenen        

Teşvik Belgeleri ………………………………………………………………………. 162

Tablo 5.18. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Düzenlenen Yatırım      

Teşvik Belgelerinin Gelişme Bölgeleri İtibarıyla Dağılımı …………….. 163 Tablo 5.19. Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkeler Arasındaki Teknolojik ve

Pazarlama Farklarına Göre Sektörlerin Konumlanması …………………. 178 Tablo 5.20. Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkeler Arasındaki Teknolojik ve

Pazarlama Farklarına Göre Yapısal Dönüşüm Önerileri ………………… 180

ŞEKİLLER                   Sayfa No Şekil 1.1. Klasik İktisadi Kalkınma-Teşvik İlişkisi 13

Şekil 1.2. Yeni İktisadi Kalkınma-Teşvik İlişkisi……………………………………….. 16

Şekil 2.1. Bazı Ülkelerdeki Kurumlar Vergisi Oranları (%)……………………………. 57

Şekil 2.2. Çek Cumhuriyetinde Bölgeler İtibarıyla Yatırım Teşvik Tavanları……….. 59

Şekil 2.3. Polonya’da Bölgeler İtibarıyla Yatırım Teşvik Tavanları………………….. 64

Şekil 3.1. Yatırım Teşvik Belge Sayıları ve Yatırım Tutarlarının Yıllar          İtibarıyla Gelişimi  86

Şekil 3.2. Yatırım Teşvik Belgesi Sayılarının Yıllar İtibarıyla Dağılımı……………… 89

Şekil 3.3. Yatırım Teşvik Belgesi Yatırım Tutarlarının Yıllar İtibarıyla Dağılımı….. 90

Şekil 3.4. İmalat Sanayiinde Yatırım Teşvik Belgesi Sayılarının Yıllar          İtibarıyla Dağılımı  93

Şekil 3.5. İmalat Sanayiinde Yatırım Teşvik Belgesi Yatırım Tutarlarının           Yıllar İtibarıyla Dağılımı 94

Şekil 3.6. Yatırım Teşvik Belgesi Sayılarının Bölgesel Bazda Yıllar İtibarıyla Dağılımı 97

Şekil 3.7. Yatırım Teşvik Belgesi Yatırım Tutarlarının Bölgesel Bazda Yıllar İtibarıyla Dağılımı 98

Şekil 4.1. 5084 Sayılı Kanun Kapsamındaki İller………………………………………. 107

Şekil 4.2. 5350 sayılı Kanun ile Kapsama Alınan İller………………………………… 108

Şekil 4.3. Sigorta Primi İşveren Hissesi Teşviki Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla Dağılımı 117

Şekil 4.4. Gelir Vergisi Stopajı Teşviki Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla Dağılımı 120

Şekil 4.5. Enerji Desteği Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla Dağılımı…………. 123

Şekil 4.6. Enerji Desteği Ödemelerinin Sektörler İtibarıyla Dağılımı Şekil 5.1. Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralamasına Göre Dört Gruba                125

Ayrılmış Düzey II Bölgeleri………………………………………………….. 138

KUTULAR                                                                                       Sayfa No 

Kutu 1.1. 1990’lı Yıllarda Brezilya Otomotiv Sektöründeki DYS Yatırımlarını

Çekmek İçin Eyaletler Arasında Yaşanan Teşvik Rekabeti …………………. 40

Kutu 1.2. Büyük Ölçekli Yatırım Projelerinde Yardım Tavanlarının Hesaplanması 50 Kutu 2.1. İrlanda’da Sanayi ve Teşvik Politikası Çerçevesinde Uygulanan     

Sektörel Seçicilik ………………………………………………………………………….. 55

Kutu 2.2. 2005 Yılında Hyundai Yatırımı için Çek Cumhuriyeti ve Türkiye  

Arasında Yaşanan Teşvik Rekabeti …………………………………………………. 61

Kutu 2.3. Güney Kore’de Uygulanan Ekonomi Politikalarının Amaçları …………….. 67 Kutu 2.4. 1970’lerde Güney Kore’de Uygulanan Bölgesel Kalkınmaya Yönelik

Teşvik Sistemi ……………………………………………………………………………… 69

Kutu 3.1. AB’de Uygulanan Devlet Yardımlarının Sektörel Dağılımı ………………… 88 Kutu 4.1. 5084 Sayılı Kanun Kapsamında Gelir Vergisi Stopajı Teşvikinin

Uygulanması ………………………………………………………………………………. 110

Kutu 4.2. 5084 Sayılı Kanun ile İstihdama Yönelik Sağlanan Teşviklerin        

Sayısal Etkisi ……………………………………………………………………………… 111

Kutu 4.3. 5084 sayılı Kanun ve Asgari Geçim İndirimi Yükü ………………………….. 118

Kutu 4.4. 5084 Sayılı Kanun ve Kahramanmaraş’taki Tekstil Yatırımları …………. 133

Kutu 5.1. Kurumlar Vergisi İndirimi Uygulaması ………………………………………….. 142

KISALTMALAR

A.Ş.              : Anonim Şirketi

AB               : Avrupa Birliği

AB-15                    : Avrupa Birliği üyesi 15 ülke: Almanya, Fransa, İngiltere, İtalya,

İspanya, Portekiz, Avusturya, Yunanistan, İsveç, Finlandiya,

Belçika, Hollanda, Danimarka, İrlanda, Lüksemburg

AB-25                          : Avrupa Birliği üyesi 25 ülke, AB-15’e ilave olarak Polonya,

Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Slovak Cumhuriyeti, Slovenya,

Litvanya, Letonya, Estonya, Malta ve Kıbrıs Rum Yönetimi

AB-27                  : Avrupa Birliği üyesi 27 ülke, AB-25’e ilave olarak Bulgaristan ve

Romanya

ABD             : Amerika Birleşik Devletleri

AET              : Avrupa Ekonomik Topluluğu

Ar-Ge           : Araştırma ve Geliştirme

AT               : Avrupa Topluluğu

DPT              : Devlet Planlama Teşkilatı

DTÖ             : Dünya Ticaret Örgütü

DYS              : Doğrudan Yabancı Sermaye

EKK             : Ekonomi Koordinasyon Kurulu

GATT                : Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (General Agreement

on Tariffs and Trade)

GSYH           : Gayri Safi Yurt İçi Hasıla

İBBS             : İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması

İŞKUR          : Türkiye İş Kurumu

KDV             : Katma Değer Vergisi

KKDP           : Kaynak Kullanımını Destekleme Primi

KOBİ            : Küçük ve Orta Boy İşletme

KOSGEB           : Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi

Başkanlığı

KÖY             : Kalkınmada Öncelikli Yöre

NUTS           : İstatistiki      Bölge    Birimleri     Sınıflandırması(Nomenclature     of

Territorial Units for Statistics)

Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (Organization for

OECD         :

Economic Co-operation and Development)

OHAL           : Olağanüstü Hal 

OSB              : Organize Sanayi Bölgesi 

ÖEB              : Özel Ekonomik Bölge

SEGE            : Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Endeksi (2003)

SGK              : Sosyal Güvenlik Kurumu

TL                : Türk Lirası

TÜBİTAK : Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu TÜİK            : Türkiye İstatistik Kurumu vs.      : Vesaire yy.       : Yüzyıl

GİRİŞ 

 Ekonomik literatürde “teşvik” kavramı, belirli ekonomik faaliyetlerin diğerlerine oranla daha fazla ve hızlı gelişmesini sağlamak amacıyla, kamu tarafından çeşitli yöntemlerle verilen maddi veya gayri maddi destek, yardım ve özendirmeler olarak tanımlanır. Bir başka deyişle, teşvikler, genel ekonomi politikasının bir alt dalı veya belirli bir kesiti olup ekonomik birimleri belirli davranışlara yönlendirerek arzulanan sonuçların gerçekleşmesini sağlamaktadır. Tanımlardan anlaşılacağı üzere teşvik kavramı özünde kamunun kıt kaynaklarının belirli alanlara aktarılması suretiyle bazı tercihlerin ve seçimlerin yapılmasını içermektedir. Bu tercihler, içinde bulunulan ekonomik konjonktüre göre değişim gösterse bile teşviklerin uzun vadedeki temel amacı halkın refah seviyesinin artırılmasıdır. 

 Özellikle 20. yüzyıl (yy.)’da dünyada, 1980 sonrasında da ülkemizde benimsenen serbest piyasa ekonomisi anlayışı, giderek serbestleşen dünya ticareti ve küreselleşme ile birlikte teşviklerin önemi bir kat daha artmıştır. Devletlerin doğrudan üretim faaliyetlerinden ziyade piyasalardaki düzenleyici ve denetleyici faaliyetlere kayması, teşvikleri, devletlerin en önemli müdahale araçlarından biri haline getirmiştir. Günümüzde serbest piyasa ekonomilerine devletlerin önemli müdahale aracı olarak görünen teşvikler, pek çok farklı şekilde olabilmekte ve devletlere esneklik kazandırabilmektedir. Nakit hibe destekleri, vergi muafiyetleri ve istisnaları, düşük faizli krediler, enerji destekleri, arsa tahsisleri gibi geleneksel tedbirlerin yanında devlet garantileri, kamu alımları, devletin sermayeye katılımı gibi yeni nesil tedbirler de teşvik araçları altında yer bulmaktadır.

 Teşvikler, devletin genel ekonomi politikası çerçevesinde üretimin, istihdamın, ihracatın artırılması gibi genel konularda kullanılmasının dışında bölgesel gelişmenin sağlanması, Araştırma ve Geliştirme (Ar-Ge) kapasitesinin artırılarak yeni teknolojilerin geliştirilmesi, uluslararası boyutta firmaların rekabet güçlerinin geliştirilmesi, çevre koruma önlemlerinin artırılması gibi özgün konularda da kullanılmaktadır. Bu çok farklı kullanım alanları ile teşvikler, piyasa bozulmalarını engelleme, yaşam kalitesini yükseltme, sürdürülebilir büyümeyi ve sosyal gelişimi destekleme ile kıt kaynakların etkin kullanımını sağlama gibi çok farklı pozitif dışsallıkların oluşmasına yardımcı olmaktadır. 

 Diğer taraftan,  teşvikler, genel ekonomi politikasının sadece bir parçasını oluşturmaktadır. Kalıcı ve istikrarlı bir ekonomik ve sosyal gelişim ancak orta-uzun vadede alınacak geniş kapsamlı önlemler ile mümkündür. Dolayısıyla teşvikleri ekonomik ve sosyal sorunların uzun vadeli çözümünden çok, konjonktürel dalgalanmaların ve istikrarsızlığın yaşandığı dönemlerde ortaya çıkan dalgaların boyunu ve süresini kısaltabilecek uygulamalar olarak görmek daha doğru bir yaklaşım olacaktır.

 Yukarıda sayılan çeşitli ekonomik ve sosyal sorunların çözümüne kısa vadede katkı sağlamasının yanında, teşvikler, bazı negatif dışsallıkları da içermektedir. Bu olumsuzluklardan akademisyenler, politikacılar, özel ve kamu kesimi temsilcileri tarafından en çok tartışma yaratanı, teşviklerin kullandığı kamu kaynaklarının özel sektöre transferi aşamasında oluşan verimsizliklerdir. Hedefine ulaşmayan, yeterli verimliliği ve istenen sonuçları sağlamayan uygulamalar gerek akademik literatürde gerekse gerçek hayatta çokça tartışılan ve araştırılan bir konu olmuştur. Burada yer bulan en temel kanıt ise, teşviklerin genel ekonomi için bedelsiz olmadığıdır. İstenen faaliyetin desteklenmesi pahasına diğer faaliyetlerden fedakarlık yapılmaktadır. İşte bu aşamada gerçekten bu seçimlerin doğru olup olmadığı, kaynak dağılımının en uygun olup olmadığı gibi pek çok soru cevap bulmayı beklemektedir. Bu sorular üzerinde genel bir uzlaşma olmamakla birlikte, teşvik uygulamalarında çoğu zaman fayda ve maliyetlerin tam olarak ölçülemediği ve bu nedenle sağlıklı fayda-maliyet analizlerinin yapılamadığı da bir gerçektir. Dolayısıyla teşvikler ile ulaşılmak istenen hedeflerin neler olduğu ve bunlara karşılık ne gibi ödünler verileceğinin iyi hesaplanması teşvik politikalarının oluşturulmasında giderek daha çok üzerinde durulan bir husus olmaktadır.

 Teşvikler açısından bir başka eleştiri de, hem uluslararası hem de ulusal düzeyde ortaya çıkan haksız rekabettir. Bahsedildiği üzere tanımında bir seçicilik unsuru bulunan teşvikler; firma, bölge, sektör ve devlet bazında ekonomik faaliyetlerin yönlendirilmesine destek vererek rekabeti bozmakta veya bozma tehdidi içermektedir. Bu durumun en büyük yansımaları da uluslararası boyutta gerçekleşmektedir. Hemen hemen bütün ülkeler kendi iç piyasalarını ve ürünlerini korumak ve ihracatlarını artırmak üzere korumacı mahiyette çeşitli teşvik tedbirleri uygulamaktadırlar. Ayrıca üretim zincirlerinin küreselleşmesi ile ortaya çıkan doğrudan yabancı sermaye çekme yarışı çerçevesinde de pek çok ülke çok çeşitli teşvik tedbirleri uygulayarak birbirleriyle teşvik yarışına girmiş ve giderek de bu yarış şiddetlenmiştir. Bu gelişmeler dünya ekonomisinin ve ticaretinin gelişimini tehdit etme boyutuna varmış ve durumun olumsuz etkilerini bertaraf etmek üzere uluslararası platformlarda teşvik uygulamaları ile ilgili çeşitli düzenlemelerin yapılması ihtiyacı ortaya çıkmıştır. 

 İlk olarak dünya ticaretinin geliştirilmesi ve ticarette rekabetin korunması amacıyla Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) tarafından ihracat performansına dayalı olarak verilen teşvikler ile ithal mallar yerine ulusal malların kullanımını teşvik eden uygulamalar yasaklanmış ve teşviklerin diğer ülkelerin iç sanayilerine zarar vermeyecek şekilde uygulanması istenmiştir. Avrupa Birliği (AB) ise bir adım daha öteye giderek, AB ortak pazarının korunması ve olumsuz etkilenmemesi için ortak pazara dahil tüm ülkelerde benzer şekilde uygulanacak devlet yardımlarına ilişkin kurallar belirlemiştir.^[1] Buna göre bölgesel gelişme, yatırımlar, istihdam, Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmeler (KOBİ), çevre, eğitim gibi tüm devlet yardımı alanlarında düzenleyici mevzuat yürürlüğe konularak devlet yardımlarının gerçekten gereken durumlarda verilmesi ve gereksiz yardımlar ile iç piyasadaki rekabetin bozulmaması amaçlanmıştır. Türkiye’nin DTÖ’ye üyeliği, AB ile Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Serbest Ticaret Anlaşması, Gümrük Birliği süreci ve üyelik müzakereleri kapsamında, teşvik uygulamalarında yeni yükümlülükleri ortaya çıkmıştır.

 Türkiye’de yatırımların ve istihdamın artırılması, ihracatın ve KOBİ’lerin desteklenmesi, bölgesel dengesizliklerin giderilmesi, Ar-Ge faaliyetlerinin desteklenmesi gibi çok farklı amaçlarla pek çok teşvik programı uygulanmaktadır. Ancak bu teşvikler arasında uzun bir uygulama geçmişi bulunan yatırım teşviklerinin ayrı bir yeri bulunmaktadır. Nitekim yatırım teşvikleri, Osmanlı Devletinde 19. yy.’ın ikinci yarısından itibaren sanayinin geliştirilmesi çalışmaları çerçevesinde uygulanmaya başlamış, ilerleyen süreçte günün şartlarına göre değiştirilmiş ve geliştirilmiştir. Günümüzde de teşvik sisteminin en önemli parçası olarak uygulanmaya devam eden yatırım teşvikleri, en bilinen teşvik kullanım alanı olup genel sistemin omurgasını oluşturmaktadır. Uzun uygulama geçmişine rağmen yatırım teşviklerinin, Türkiye’nin serbest piyasa ekonomisine geçtiği 1980 yılı sonrasındaki uygulamaları en olgun ve en planlı programlardır. Bu çerçevede yatırım teşvikleri, serbest piyasa koşullarında özel sektörün yatırımlarının desteklenerek firmaların belirli bir üretim kapasitesi kazanmalarına ve ihracata yönelmelerine katkı sağlamıştır. Ancak yatırım teşvikleri, kimi zaman yatırımcılar üzerinde etkisiz kalmış, yönlendirme odağını kaybetmiş ve sıkça değişerek kamuoyunun eleştirilerine maruz kalmıştır.  

 Diğer taraftan, doğrudan bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılmasına yönelik teşvik programlarının uygulanması da son yıllarda giderek öne çıkmıştır. Bu çerçevede, 2004 yılında yürürlüğe giren bölgesel yatırımların ve istihdamın teşviki ile ilgili 5084 sayılı Kanun, bu amaçla hazırlanmış en kapsamlı ve en güncel mevzuattır. Kanun ile esas amaçlanan geri kalmış illerde vergi ve sigorta primi teşvikleri uygulamak, enerji desteği sağlamak ve yatırımlara bedelsiz arsa ve arazi temin etmek sureti ile yatırımların ve istihdamın artırılmasıdır. Ancak Kanun kapsamında olan ve olmayan birçok ilde Kanuna karşı ciddi eleştiriler olmuş ve bu uygulamanın haksız rekabet yarattığı belirtilmiştir. Teşvik dışında kalan illerin yatırımlarının çevredeki teşvik alan illere kaydığı, buna karşılık teşvik dahilinde olan Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgesi illerinde ise teşvik oranlarının yetersizliği nedeniyle Kanundan yeterince yararlanılamadığına ilişkin tepkiler dile getirilmiştir. 

 Nihayetinde 5084 sayılı Kanunun başvuru süresinin 2009 yılı sonu itibarıyla dolacak olmasının da etkisiyle, bölgesel ve sektörel öncelikler ile teşvik uygulama stratejisinin yeniden belirlenmesine yönelik çalışmalar başlatılmıştır. Bu çerçevede, mevcut yatırım teşviklerinin yapısı ve 5084 sayılı Kanun kapsamında olan ve olmayan illerin durumu değerlendirilmiş, illerin özellikleri ve gelişme potansiyelleri dikkate alınarak yeni bir yatırım teşvik sistemi 2009 yılı ortasında uygulamaya geçmiştir. Bu yeni sistemde teşvik araçları bölgesel olarak kademelendirilmekte ve bölgesel bazda sektörel seçicilik yapılmaktadır. Bu özellikleri itibarıyla yeni yatırım teşvik sisteminin, uygulanan eski yatırım teşviklerini ve 5084 sayılı Kanun çerçevesinde uygulanan bölgesel teşvikleri temel aldığı gözlenmektedir. 

 Yukarıda bahsedilen gelişmeler ışığında bu çalışmada, genel olarak teşviklerin ekonomik kalkınmaya etkileri ve bu alanda çeşitli ülkelerde yapılan çalışmalar neticesinde geliştirilen teoriler incelenerek geçmişten günümüze yatırım teşvik sistemi, 5084 sayılı Kanun çerçevesinde sağlanan bölgesel teşvik unsurları ve yeni uygulamaya konulan sistemin bir değerlendirmesi yapılmaktadır. Ayrıca değerlendirme sonucunda ortaya çıkan sonuçların uluslararası uygulamalarla paralellikleri ve farklılıkları çerçevesinde genel yatırım teşviklerine ve yeni yatırım teşvik sistemine yönelik politika önerileri sunulmaktadır.

           Bu çalışma altı bölümden oluşmaktadır.

 Birinci bölümde, teşviklerin tanımı, amaçları, iktisadi kalkınma sürecindeki rolleri ile bu rollerin zaman içindeki değişimi, türleri ve çeşitli çalışmalar neticesinde saptanan etkinliklerine dair hususlar ortaya konulmaktadır. Ayrıca değişen ekonomik koşullar çerçevesinde, teşviklerin doğrudan yabancı sermaye (DYS) yatırımları ile ilişkilerine ve Türkiye’nin taraf olduğu çeşitli uluslararası kuruluşlarda teşviklerin kontrolüne yönelik geliştirilen kurallara çalışma kapsamında yer alan konular ile sınırlı olmak üzere değinilmektedir.

 Çalışmanın ikinci bölümünde, kendilerine has teşvik uygulamaları ve ekonomik gelişimleri itibarıyla akademik literatürde sıkça incelenen bazı gelişmiş ülkeler ile ekonomik yapısı itibarıyla Türkiye ile benzerlik gösteren ve uluslararası ekonomide Türkiye’ye rakip olabilecek bazı gelişmekte olan ülkelerde uygulanan yatırım teşvik politikaları ve programları incelenmektedir.

 Üçüncü bölümde, geçmişten günümüze Türkiye’de uygulanan yatırım teşvik politikaları ile bu çerçevede geliştirilen uygulamalar ele alınmakta ve bu suretle yatırım teşviklerinin tarihsel gelişimi incelenmektedir. Bunun yanında yatırım teşviklerinin uygulama bilgileri sunulmakta ve bu bilgilere dayanılarak teşviklerin genel bir değerlendirmesi yapılmaktadır.

 Çalışmanın dördüncü bölümünde, Türkiye’deki bölgesel teşvik unsurları ve tarihsel gelişimi incelenmektedir. Ayrıca doğrudan bölgesel gelişmeye yönelik olarak uygulanan en son program olan ve yeni yatırım teşvik sisteminin temellerinden birini oluşturan 5084 sayılı Kanuna ayrıntılı bir biçimde değinilmektedir. Bu bölümde 5084 sayılı Kanunun uygulama sonuçlarına dair veriler program yürütücüsü olan Maliye Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK)’ndan temin edilerek Kanun kapsamında yer alan çeşitli tedbirlerin uygulama sonuçları toplu bir biçimde ilk defa ortaya konulmaktadır. Kanun çerçevesinde uygulanan gelir vergisi stopajı teşvikine ilişkin veriler ise SGK’dan alınan sigorta primi işveren hissesi teşviki ile ilgili veriler kullanılarak tahmin edilmektedir.   

 Beşinci bölümde, yeni yatırım teşvik sisteminin kapsamı, amaçları, bölümleri, sağlanan teşvik tedbirleri detaylı bir biçimde açıklanmakta ve sistemin önceki uygulamalar ile benzeşen ve ayrılan yönleri ortaya konulmaktadır. Ayrıca yeni sistemin çeşitli açılardan bir ön değerlendirmesi yapılmaktadır. Bu bölümde yeni yatırım teşvik sistemiyle, yatırım ve işletme dönemleri ile yatırımın yapılacağı bölgeye bağlı olarak farklılaşan destek miktarı bir örnek yatırım kurgulanarak hesaplanmaktadır.

 Çalışmanın altıncı bölümünde, bütün bu inceleme ve analizlerin genel bir değerlendirmesi yapılarak bu inceleme ve analizler ışığında, Türkiye’de uygulanan yatırımlara yönelik teşviklerin etkinliğinin artırılması için gerek yatırım teşviklerinin geneline gerekse yeni yatırım teşvik sistemi özeline yönelik çeşitli politika önerileri sunulmaktadır.  

 Sonuç bölümünde ise, çalışmanın temel bulgusu bir kez daha ortaya konarak çalışmanın diğer çıktılarının bir özeti yapılmaktadır.

1. TEŞVİKLERE GENEL BAKIŞ
   • Ekonomiye Devlet Müdahalelerinin ve Teşviklerin Teorik Temelleri

 Devlet kavramının ne zaman ve nasıl ortaya çıktığı kesin olarak bilinmemekle birlikte, ilk çağlardan günümüze kadar bütün toplumlarda insanların gerek zorunlu gerekse toplu halde yasama eğilimlerinin beraberinde getirdiği toplumsal nitelikteki bir takım ihtiyaçları karşılamak amacıyla, bir örgütün veya otoritenin var olduğu bilinmektedir.^[2] İktisadi düşüncenin uzun gelişimi sürecinde, devlet anlayışı ile devlet faaliyetleri konusunda çok farklı düşünceler ortaya çıkmıştır.

 Devlet müdahaleleri ile ilgili geliştirilen ilk düşünceler, feodal yapının çözülmesi sonucu piyasa ekonomisine geçişin, paranın dolaşıma girmesinin ve kapitalist birikimin başladığı 1500’lerden 1800’lere kadar olan “Merkantilizm” döneminde olmuştur.³ Merkantilist düşünceye göre başta ihracatı artırmak ve ithalatı azalmak olmak üzere sanayinin geliştirilmesi, asgari ücret düzeyinin belirlenmesi gibi pek çok iktisadi konuda devletin yoğun bir şekilde müdahale etmesi gerekmektedir.

 XVII. yüzyılın ikinci yarısında Merkantilizme tepki olarak Fransa’da ortaya çıkan ve “fizyokratlar” olarak anılan yeni düşünce akımı, Merkantilist düşüncenin tersine ekonomide devlet müdahalesine tamamen karşı çıkmıştır.^[3] Fizyokratik düşünceye göre toplumda bir “doğal düzen” bulunmakta olup bu düzen işlerin en iyi biçimde yapılmasını sağlarken devletin müdahale etmesine gerek görülmemiştir. Ayrıca bu düşünce, “laissez passer, laissez faire” (bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler) ile Avrupa’yı sarsacak olan liberal düşünce akımına ilham kaynağı olmuştur.^[4]  

 Temelini fizyokratlardan alan “Klasik Liberalizm”, düzenin kendi başına sağlanacağı prensibiyle  otoriter ve korumacı devlet anlayışına karşı çıkmıştır. Ancak fizyokratlardan farklı olarak klasik liberalizm öncüleri, doğal düzenden ziyade çıkarını maksimize etmek isteyen bireyi temel almıştır. Bir başka deyişle piyasada Adam Smith’in “görünmez el” mekanizmasının işlediğini, kişilerin kendi çıkarlarını maksimize etmeleri halinde toplumsal faydanın da maksimize olacağını savunmuşlar ve devlet müdahalelerine karşı çıkmışlardır. Daha sonraki yıllarda ortaya çıkan “Neo-Klasik Ekol” de bireyselciliği daha da öne çıkararak klasik liberalizm gibi devlet müdahalelerini reddetmiştir.

20. yy.’ın başlarında bunalımlar, mali panikler, iflaslar sermaye kayıpları, işsizlik ve fiyatlarda aşırı dalgalanmalar gibi önemli ekonomik sorunlarla karşılaşılmıştır. Özellikle 1929 yılında yaşanan “Ekonomik Buhran” ile devletin ekonomiye müdahalesine hemen her koşulda karşı çıkan klasik düşünce akımı sorgulanmaya başlamıştır. Bunun sonucunda ise pek çok iktisatçı piyasa mekanizmasının otomatik kuvvetlerinin çalışıp çalışmadığı konusunda düşünmeye başlamıştır. Bu süreçte Keynes iktisadi düşüncede çığır açan yeni bir kuram ortaya atmış ve bunu 1936 yılında yayınladığı “Faiz, İstihdam ve Paranın Genel Teorisi” adlı kitabında açıklamıştır.^[5] Keynes’e göre ekonominin kendiliğinden tam istihdamda dengeye gelmesi genel değil, özel bir haldir; ekonomi eksik istihdam düzeylerinde de dengede olabilmektedir. Ayrıca gelişmiş ekonomilerin tam istihdamda dengeye gelebilmesi için, para politikası belirli koşullarda yetersiz kalabileceğinden maliye politikalarının devreye girmesi gerekmektedir.^[6]

 Bütün bu gelişmeler neticesinde devletin ekonomideki rolünde büyük değişimler yaşanmıştır. Bu yeni anlayış ile, devlet artık sadece ”bekçi-jandarma” rolüyle sınırlı kalmamış, piyasada etkin bir üretim ve tüketim birimi olarak konumlanmıştır. Bazen sosyal fayda yaratmak, bazen öncülük etmek, bazen de düzeltici fonksiyonlar ifa etmek için, devlet, ekonomik hayata daha fazla müdahale etmeye başlamıştır. 

 1970’lerden sonra, liberalizmin 1870-1970’lere kadar olan süreçteki gelişiminin bir eleştirisi ve bir tür revizyonu olarak “Yeni Liberalizm” ve “Liberteryenizm” akımları ortaya çıkmıştır. Bu akımlar ile “ekonomik insan” teorisi yeniden canlandırılmaya çalışılmış ve devletin küçülerek piyasalara müdahalesinin azaltılması bir kez daha savunulmuştur. Ancak günümüzde piyasa ekonomilerinde devletin, dışişleri hizmetlerinden, tüketim malları üretimine dek uzanan geniş bir alanda faaliyette bulunduğu gözlenmektedir. Başka bir deyişle, iktisadi, sosyal, kültürel yasamın tam ortasında devlet yer almakta, ekonomiye dolaylı ve dolaysız olarak müdahale etmektedir.^[7] Dolayısıyla bugünün dünyasında devletin ekonomiye müdahale edip edemeyeceği değil, devletin ekonomiye hangi alanlarda ve hangi ölçülerde müdahale etmesi gerektiği tartışılmaktadır.

• Teşviklerin Tanımı ve Amaçları

 Bir önceki bölümde çeşitli iktisat ekollerinde devletin ekonomi içindeki yerinin ne olması gerektiği açıklanmaya çalışılmıştır. Teoride ekonomik müdahalelerin ve teşvik politikalarının gerekliliği ile ekonomide dengesizlik yaratıp yaratmadıkları tartışılmakla birlikte, pratikte tarih boyunca gelişmiş ve gelişmekte olan pek çok ülke, iktisadi kalkınma ve sanayileşmenin hızlandırılmasına yönelik olarak genel ekonomi politikaları çerçevesinde çok çeşitli iktisadi kalkınma programları uygulamışlardır. Teşvikler, bir başka deyişle belirli ekonomik faaliyetlerin diğerlerine oranla daha fazla ve hızlı gelişmesini sağlamak amacıyla, kamu tarafından çeşitli yöntemlerle verilen maddi veya gayri maddi destek, yardım ve özendirmeler^[8], iktisadi kalkınma programlarının bir alt uygulama aracı olarak önemli bir yer kaplamaktadır. 

 Günümüzde piyasalar giderek serbestleşmiş, devletler doğrudan üretim faaliyetlerinden çok piyasalardaki düzenleyici ve denetleyici faaliyetlere kaymış ve piyasaların dengelerini kendi iç dinamikleri yoluyla belirleme sürecine geçilmiştir. Ancak bu süreçte devletler piyasa müdahalelerini azaltmamış, tam tersine gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler daha fazla iktisadi kalkınma programları ve dolayısıyla teşvikler uygulamışlardır.^[9]

 Böyle bir sistemde devletler neden piyasaya müdahale etmektedirler? Neden teşvik mekanizmaları hala sıkça başvurulan bir ekonomi politikası aracı olmaktadır? Modern iktisadın müdahale anlayışı çerçevesinde, mülkiyet haklarının korunması, piyasalar için düzenleyici bir ortamın sağlanmasının yanında, bu soruların en temel cevabı piyasa aksaklıklarının giderilmesi olarak gösterilebilir.^[10] Bir başka deyişle piyasanın, Pareto optimal ya da ‘birinci en iyi’ kaynak tahsisini başaramaması ve israfa yol açması durumunda^[11], merkezi ve/veya bölgesel yönetimler teşvik mekanizmalarına başvurmuşlardır. Rekabet ortamının tümüyle mevcut olduğu durumlarda piyasalarda fiyat mekanizması sayesinde optimum kaynak dağılımı kendiliğinden oluşur. Eksik rekabetin olduğu piyasalarda kaynaklar yanlış ve eksik dağılmakta ve tam olarak kullanılmayıp bir kısım kaynak atıl kalmaktadır. Rekabet şartlarının sağlanmadığı durumlarda, devlet piyasalara müdahale ederek desteklemeler yoluyla etkin kaynak dağılımını sağlamayı amaçlayabilmektedir. Bunun tersine, tam rekabet ortamının sağlandığı piyasalarda uygulanan desteklemeler ise kaynak dağılımının bozulması, kaynakların verimsiz kullanılması sonucunu doğurabilir. Bölgesel ekonomilerin tam kapasiteye ulaşamamasına sebep olan piyasa aksaklıklarından başlıcaları ise şu şekilde sıralanabilir:^[12]

• Verimlilik artışları konusunda yeterli bilginin sağlanamaması,
• Ar-Ge faaliyetlerinin yarattığı dışsallıklar,
• Finansmana erişim zorlukları,
• Çalışanlara yönelik eğitim programlarının eksikliği,
• İşletmelere yönelik kamu altyapısının yeterli düzeyde sağlanamaması,
• Bürokrasinin fazlalığı.

   Teşvikler, teşvik edilen ekonomik faaliyetin salt girişimciye değil tüm ekonomi için yaratacağı fayda nedeniyle kullanılmaktadır. Özellikle kalifiye işgücünün eğitilmesi, Ar-Ge harcamaları yoluyla yeni teknolojilerin ve yeni üretim metotlarının geliştirilmesi, girişimciliğin özendirilmesi bu şekilde tüm ekonomi için yaratılan faydaya örnektir. Ancak girişimciler bu tip faaliyetlerin tüm ülkeye ve bölgeye sağlayacağı faydalardan ziyade kendi kar maksimizasyonlarına önem vermektedirler. Örneğin Ar-Ge faaliyetlerinin artması durumunda, sadece söz konusu faaliyetlerde bulunan firmaların değil diğer firmaların da geliştirilen yeni tekniklere erişiminin sağlanması, genel olarak Ar-Ge personelinin niteliğinin artması ve bölgedeki üniversitelerin gelişmesi ile eğitim kalitesinin yükselmesi yönetim otoriteleri tarafından gözetilen fakat girişimciler tarafından doğrudan dikkate alınmayan bir durumdur. Oysaki nitelikli eğitim neticesinde daha nitelikli Ar-Ge personeline erişim tüm ekonomiye daha sonraki dönemlerde fayda sağlayabilecektir.

 Diğer taraftan uzun dönemde piyasa şartlarının kaynak dağılımını en optimal şekilde yapacağı kabul edilmekle birlikte kısa dönemde bu ideal duruma ulaşılması güç görülmektedir. Bu kapsamda verilen teşviklerle yeni üretime başlayan firmaların zaman içerisinde işi yaparak öğrenme yoluyla birim fiyatlarını düşürmesi ve bu aşamada oluşabilecek kayıplarının en aza indirgenmesi hedeflemektedir. Ülke, zaman içerisinde üretim seviyesinin artmasıyla birlikte birim fiyatların düşmesi sonucu gelişen sanayilerde rekabetçi üstünlüğe sahip olabilmektedir.

 Teşvikler, yukarıda bahsedilen piyasa aksaklıklarının giderilmesine yardımcı olmak amacıyla, üretimin, istihdamın, ihracatın artırılması gibi genel konuların dışında bölgesel gelişmenin sağlanması, Ar-Ge kapasitesinin artırılarak yeni teknolojilerin geliştirilmesi, uluslararası boyutta firmaların rekabet güçlerinin geliştirilmesi, çevre koruma önlemlerinin artırılması gibi özgün konularda da kullanılmaktadır. İçinde bulunulan ekonomik konjonktüre ve karşılaşılan piyasa aksaklıklarına göre teşviklerin uygulama konuları değişse bile uzun vadedeki temel amacı iktisadi kalkınmanın sağlanarak halkın refah seviyesinin artırılmasıdır.

 Diğer taraftan son yıllarda giderek serbestleşen dünya ticareti ve küreselleşme teşviklerin kullanımına yeni bir boyut açmıştır. Küreselleşmenin bilhassa iktisadi ve finansal etkileri çerçevesinde, yerel ekonomiler daha geniş ve daha derin bağlarla dünya piyasaları ile entegre olmaya başlamışlardır. Bütünleşen piyasalar ise firmalara çok daha fazla esneklik sağlamış ve yatırımlarını rekabet avantajına sahip bölgelere kaydırabilmesine imkan vermiştir. Bu gelişmelere paralel olarak, merkezi ve yerel yönetimler de yatırımların artırılarak istihdamın sağlanması ve bölgesel gelişmenin desteklenmesi amacıyla sadece yerli değil, dünya üzerinde akışkanlığa sahip yabancı sermayeyi de çekme yoluna gitmişlerdir. Dolayısıyla teşvikler, daha önce sayılan amaçlara ek olarak yabancı sermayeyi çekme konusunda da rekabetçi bir biçimde kullanılmaya başlanmıştır.  

1.3. İktisadi Kalkınma Süreci ve Teşvikler

 Nihai amacı iktisadi kalkınmayı desteklemek olan teşvikler ile iktisadi kalkınma süreci arasındaki ilişkiye daha yakından bakılacak olursa, bu ilişkinin zaman içerisinde bazı değişikliklere uğradığı görülebilir. 

 İktisadi kalkınma; istihdam yaratılması, daha yüksek gelir seviyelerine ulaşılması, daha geniş vergi tabanı yaratılması gibi sonuçlar doğurabilmektedir. Ancak iktisadi kalkınma ile ortaya çıkacak çeşitli kazanımlar arasında politikacılar ve yerel yöneticiler arasında en çok istihdam yaratılmasına önem verilmektedir. Nitekim Amerika Birleşik Devletleri(ABD)’nde belediye başkanları arasında yapılan bir anket çalışmasına göre, katılımcıların yüzde 81,3’ü, kendilerine iktisadi kalkınma amacı olarak istihdam yaratmayı seçmişlerdir.^[13] Diğer taraftan, sürece işletmeler açısından bakıldığında, temel amaç, istihdam yaratılmasından ziyade en verimli üretim şeklinin sağlanması, en geniş pazarlama ağının kurulması ve en az masraf kalemlerinin oluşmasıdır. Dolayısıyla istihdam yaratılması, merkezi veya yerel otoritelerin doğrudan müdahale edebilecekleri bir hedef olmayıp, işletmelerin rekabet güçlerinin artırılmasının desteklenmesi ve işletmelerin de istihdam yaratması suretiyle ulaşılabilecek dolaylı bir hedef olmaktadır. 

 İşletmelerin maliyete dayalı rekabet güçlerini etkileyen faktörler ise “doğrudan faktörler” ve “dolaylı faktörler”  olmak üzere iki ana kategoride toplanabilir.^[14] Doğrudan faktörler, arazi, makine ve teçhizat, işgücü ve patent, marka gibi fikri mülkiyet hakları olarak sayılabilirken, altyapıya erişim (yol, demiryolu, liman, posta, telekomünikasyon, su vs.) ve sosyal yaşam çevresi dolaylı faktörler arasında yer almaktadır. Bu faktörlere ilişkin giderler ile vergiler ve kamu otoritesi tarafından çeşitli idari işlemler için uygulanacak işlem ücretleri de işletmelerin bir bölgede yatırım yapması ve faaliyetlerini yürütebilmesinin maliyetini oluşturmaktadır. Dolayısıyla merkezi ve yerel yönetimlerce bu maliyetlerin düşürülmesi yönünde ve bilhassa devletin doğrudan kontrol edebildiği vergilere yönelik çeşitli teşvik mekanizmaları sıkça kullanılmakta ve firmalara rekabet gücü kazandırılarak istihdamın artırılması sağlanmaktadır.

 Sonuç olarak iktisadi kalkınma süreci ile teşvik uygulamaları ilişkisinin en klasik şekli, işletmelerin yatırım ve işletme maliyetlerinin devlet destekleri ile düşürülmesi suretiyle gerçekleşmektedir. Bu çerçevede işletmelerin rekabet gücü artmakta, yeni yatırımlar yapılarak ölçekler büyümekte ve yeni istihdam olanakları ortaya çıkmaktır. İstihdam artışları ile sağlanan iktisadi gelişim ise bu bağlantı içindeki en son aşama olmaktadır.

Şekil 1.1. Klasik İktisadi Kalkınma-Teşvik İlişkisi

 Ancak bu ilişkiyi, “rekabet gücü” ve “iktisadi kalkınma” açılarından eleştirmek mümkündür.

           Rekabet gücü açısından:

 Yerli bir firmanın uluslararası veya ulusal piyasalarda rekabet gücüne sahip olması, rakip yerli ve yabancı firmalara kıyasla ürün fiyatı ve/veya fiyat dışı unsurlar (ürün kalitesi, teslimde dakiklik ve satış sonrası servis vs.) açısından mevcut zamanda ve gelecekte aynı durumda veya onlardan daha iyi olmasıdır.^[15] Tanımdan anlaşılacağı üzere fiyat-maliyet rekabetinin yanı sıra fiyat dışı rekabet unsuru da uluslararası rekabet gücünün içinde yer almaktadır. Bu çerçevede değişik ürün çeşitleri sunarak yeni piyasalar yaratmak, zamanında ve hızlı teslimat yapmak, kaliteli ürünler üretmek gibi faaliyetler fiyat-dışı rekabet unsurları olarak değerlendirilebilir. Dolayısıyla rekabet gücünü sadece düşük maliyetle üretim yapmak olarak görmek ve sadece firmaların üretim maliyetlerini düşürmeye yönelik destekler sağlamak gerçekçi bir yaklaşım olarak gözükmemektedir. Diğer taraftan firmaların fiyat dışı rekabet unsurlarını desteklemek adına çok farklı teşvik araçlarının da kullanılabileceği açıktır.

 Kaliteli üretim, markalaşma, moda, tasarım, yenilikçilik ve Ar-Ge faaliyetleri ile yeni ürün geliştirilmesinin desteklenmesi, pazar araştırmalarının yapılması, nitelikli işgücü yetiştirilmesine yönelik programların desteklenmesi doğrudan üretim maliyetleri dışındaki alanlarda firmalara rekabet gücü kazandırmak konusunda uygulanan bazı teşvik alanlarıdır. Bununla birlikte üretim sürecine yönelik Ar-Ge faaliyetleri üretim faaliyetlerini iyileştirerek doğrudan maliyetlerin düşmesini de sağlayabilmektedir. Nitelikli eleman istihdamı da aynı şekilde verimlilik artışları yoluyla üretim süreçlerine olumlu yansıyabilmektedir.

 Sonuç olarak maliyetlerin, birbirine eşdeğer olarak görülen malların tüm özelliklerinin eşit olması durumda firmaya rekabet avantajı sağladığı düşünülebilir. Ancak piyasada eşdeğer malların tüm özelliklerinin aynı olması durumuna rastlanması neredeyse imkansızdır. Tasarım değişiklikleri, marka farklılıkları gibi unsurlar ürünlerin kolayca çeşitlendirilebilmesine imkan sağlamakta ve rekabeti fiyat dışı unsurlara kaydırabilmektedir. Dolayısıyla firmaların rekabet gücü kazanmasının sadece maliyet unsuruna bağlanması klasik iktisadi kalkınma-teşvik modelinin eleştiri noktalarından birini oluşturmaktadır.

           İktisadi kalkınma açısından:

 Modele iktisadi kalkınma perspektifinden bakmadan önce “iktisadi büyüme” ile “iktisadi kalkınma” tanımlarına değinmek gerekir. İktisadi büyüme, tüketim, gelir ve istihdam gibi konularda niceliksel artışlar ile ekonominin ölçeksel büyümesi olarak tanımlanmaktadır. Buna karşılık iktisadi kalkınma ise, bir ekonomide üretim ve kişi başı milli gelirin artırılmasının yanında, kurumlarda, süreçlerde, teknolojilerde, iş yapış biçiminde, davranış kalıplarında meydana gelen değişim ve yenilikçilik faaliyetlerini de içerecek genel bir niteliksel dönüşüm sürecidir.^[16] 

 Esasen bu iki olgu birbiriyle yakından ilişkilidir. Belirli değişimlerin yapılması kaydıyla uzun vadede iktisadi kalkınma, iktisadi büyümeyi de içermektedir. Yenilikçilik faaliyetleri ile belirli risklerin göz önüne alınması ve kaynakların geleneksel sektörlerden yeni alanlara kaydırılması, firmalar arası yeni iş sahaları ve ağlarının geliştirilmesi, firmaların iş yapış biçimlerinin yenilenmesi doğrudan yapısal dönüşümleri desteklemekte ve bu dönüşüm de iktisadi büyümeyi doğurmaktadır. Ancak iktisadi kalkınma her zaman istihdam, üretim, ihracat gibi konularda kısa dönemde ölçeksel artışlar sağlayamayabilir. Zira yapısal değişiklikler, etkilerini daha çok orta ve uzun dönemde göstermektedir. Diğer taraftan geleneksel sektörlerde zamanla oluşan küresel olgunlaşma ve rekabet gücü azalışları da her zaman ekonomilerde dönüşümü tetiklemektedir.  

 Sonuç olarak, iktisadi kalkınma süreci, ekonomilerin sadece ölçeksel olarak büyümesi değil niteliksel ve yapısal olarak da gelişmesini içermektedir. Bu tanıma paralel olarak,  iktisadi kalkınma-teşvik ilişkisinde, teşviklerin, istihdamın artırılması yanında nitelikli istihdam sağlanması amacına yönelik olarak da kullanılması gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Nitekim yaratılan her iş imkanının, istihdamın artırılması ve işsizliğin azaltılması ile sağlanacak olan iktisadi kalkınma amacına katkısı aynı ölçüde olmamaktadır.^[17] Şüphesiz ki iktisadi kalkınma açısından, bölgenin sosyal ve kültürel gelişimine katkı sağlayan, asgari düzeyde çevre kirliliği yaratan, yüksek katma değerli ve çalışanlara geniş sosyal güvenlik koşulları sağlayan iş imkanlarının artırılması, niteliksiz ve sıradan işlere kıyasla daha fazla arzu edilen bir durumdur. 

 Örneğin çimento fabrikası yatırımı ile Ar-Ge tesisi yatırımları kıyaslandığında, çevre kirliliği yaratan ve genel olarak asgari ücret seviyesinde iş imkanları yaratan çimento fabrikası yatırımına karşılık nitelikli personel istihdam eden ve bölgenin okulları ile üniversitelerinin gelişimi gibi dışsallıklar sağlayan ArGe tesisi yatırımları her zaman tercih edilmektedir. Bu durumu sağlamak da yalnızca firmaların işletme maliyetlerinin azaltılmasına yönelik teşvik tedbirleri ile değil, ArGe ve yenilikçilik, eğitim, çevre koruma gibi faaliyetlerin artırılmasının desteklenmesiyle mümkün olmaktadır. Bu yeni politika alanlarının eksikliği de klasik iktisadi kalkınma-teşvik ilişkisinin eleştirilmesine sebep olmaktadır. 

 Diğer taraftan, bölgede veya ülkede nitelikli iş imkanlarının yaratılması tek başına çok boyutlu teşvik tedbirleri ile sağlanamamakta ve bölgenin yaşam kalitesinin, altyapısının ve iş ortamının yeterli düzeyde olması ve “yaratıcı sınıfın (creative class)”^[18] bölgeye çekilmesi ile mümkün olabilmektedir. Dolayısıyla gerek beşeri gerekse fiziksel altyapı tamamlanmadan ve iş ortamı yeterince geliştirilmeden, söz konusu yatırımların gerçekleşmesi ve iktisadi kalkınmanın sağlanması olası değildir. Yukarıda tartışılan konular ışığında yeniden tanımlanan iktisadi kalkınmateşvik ilişkisi aşağıda gösterildiği gibi düşünülebilir.

Şekil 1.2. Yeni İktisadi Kalkınma-Teşvik İlişkisi 

1.4. Teşviklerin Sınıflandırılması

 Firmaların belirli faaliyetlerinin doğrudan ya da dolaylı olarak bütçelendirilmiş ve ayrılmış kaynaklardan desteklenmesine dair her türlü programı içeren teşvik tedbirleri farklı şekillerde sınıflandırılabilmektedir. En genel anlamda bu tedbirler “seçici” ve “otomatik” olmak üzere ikiye ayrılabilir.^[19]

 Seçici teşvikler, uygulayıcı merkezi ve/veya yerel kurumların teşvik edilecek konularda içerik, büyüklük gibi önemli hususlarda kararlar verebilmesine imkan tanıyan uygulamalar olarak tanımlanmaktadır. Bu teşviklerde uygulayıcı kurum tarafından belirli önceliklerin belirlenip bu öncelikler doğrultusunda uygulamanın yapılması esastır. Hatta belirli kriterler göz önünde tutularak faydalanıcılardan fizibilite raporu, iş planı gibi belgeler de istenebilmekte ve bu belgelere göre projelerin teşvik edilip edilemeyeceği belirlenebilmektedir. Bazı durumlarda ise verilecek teşvikin miktarı uygulayıcı ve faydalanıcı arasında yapılan görüşme ve pazarlıklarla kararlaştırılabilmektedir.

 Otomatik teşvikler, kuralları ve sınırları yasal düzenlemelerle belirlenmiş desteklerdir. Genellikle mevzuatta öngörülen faaliyetlerin gerçekleştirilmesi durumunda herhangi bir ayrım yapılmaksızın tüm firmalara uygulanmaktadır. Bu teşviklerde, uygulanacak destek miktarları ve konuları detaylı bir şekilde belirlendiğinden uygulayıcı kurumların yetkileri sınırlı olmaktadır. 

 Teşvik tedbirlerinin bir başka sınıflandırması ise kullanım amaçlarına göre yapılabilmektedir. Bu kapsamda, devletin genel ekonomi politikası çerçevesinde üretimin, istihdamın, ihracatın artırılması gibi genel konular yanında, bölgesel gelişmenin sağlanması, Ar-Ge ve yenilikçilik faaliyetlerinin artırılması, çevre korumasına yönelik tedbirlerin alınması, KOBİ’lere yönelik destek faaliyetleri gibi pek çok farklı alan bazında bir tasnif ortaya çıkmaktadır.^[20]  

 Ayrıca, nakit hibe destekleri, vergi muafiyetleri ve istisnaları, düşük faizli krediler, enerji destekleri, arsa tahsisleri gibi pek çok farklı biçimde ortaya çıkan teşvikleri, kullanılan araçlara göre de sınıflandırmak mümkündür. Bu çerçevede yapılan sınıflandırmada teşvikler, “vergisel”, “doğrudan finansal” ve “dolaylı finansal” olmak üzere üç temel kategoride tanımlanabilmektedir.^[21]  

 Vergisel teşvikler, belirli makro ekonomik hedeflere ulaşabilmek için, vergi kanunlarında değişiklik yapmak suretiyle bazı ekonomik unsurlara ya da faaliyetlere vergisel kolaylıklar ve ayrıcalıklar sağlamak şeklinde tanımlanabilir.^[22] Vergisel teşvikler, genel vergi rejimi içinde istisna teşkil etmekle birlikte devletlerin kasasından doğrudan para çıkışı yerine bir kısım gelirin terki olarak algılandığından (tax expenditure), kamu kurumları açısından en fazla tercih edilen teşvik türüdür.²⁴ Vergi teşvikleri, karın düşük oranlı vergilendirilmesi, vergi tatili, hızlandırılmış amortisman, zararın ileriki yıllara aktarılması, ithal edilen makine, ekipman ve hammadde için indirimli gümrük tarifesi ve katma değer vergisi (KDV) istisnası gibi bir çok şekilde uygulanabilir. Vergisel teşvik araçları, son yıllarda Ar-Ge faaliyetlerinin desteklenmesinde kullanılmaya başlansa bile, en yaygın biçimde yatırımların ve istihdamın teşvikinde kullanılmaktadır. En tipik uygulamaları belirli kriterlerin yerine getirilmesi şartıyla tüm firmalara otomatik olarak uygulanması şeklindedir.^[23]  

 Doğrudan finansal teşvikler, devlet tarafından ya da kamu kaynakları aracılığıyla firmaların doğrudan parasal olarak desteklenmesini içeren tedbirlerdir. Doğrudan finansal teşvikler, işletmelerin finansman giderlerini karşılamaya yönelik nakit hibe destekler, sübvanse edilmiş borçlar, borç garantileri, istihdamı artırmaya yönelik nakit istihdam yardımları, düşük faizli ya da faizsiz kredi destekleri şeklinde uygulanabilir. En fazla esnekliği sağlaması ve firmaların finansman giderlerini karşılamada anında etki etmesi nedeniyle nakit hibe destekler firmalar tarafından en çok tercih edilen teşvik türüdür.^[24] Genellikle devlet kurumları tarafından seçici mahiyette uygulanmakla birlikte bazı durumlarda pazarlık usulü ile de uygulanabilmektedir. 

 Dolaylı finansal teşvikler, devletin yerel birimlerine, dernek veya sivil toplum kuruluşlarına kaynak aktarmasıyla dolaylı olarak özel sektörün desteklenmesine yönelik tedbirlerdir. Su, kanalizasyon, elektrik şebekesi, otoyol, demiryolu, liman gibi her türlü altyapı faaliyetinin ve genel ekonomik çıkar hizmetlerinin sübvansiyonu dolaylı olarak firmaların desteklenmesi kapsamında yer almaktadır. Ayrıca kamu kaynaklarının aracı kurumlara aktarılması vasıtasıyla işgücü eğitimi, rekabet öncesi Ar-Ge projeleri gibi faaliyetler de bu kapsamda değerlendirilebilir.

Tablo 1.1. Teşviklerin Kullanılan Araçlar İtibarıyla Sınıflandırılması

Kaynak: Chicago Metropolitan Agency for Planning, 2009:25.

 Diğer taraftan, son yıllarda teşvik tedbirleri sadece yatırım, istihdam ve ihracat gibi genel konuların dışında da kullanılmaya başlamıştır. Bilhassa yenilikçilik faaliyetlerinin rekabet gücü açısından öneminin artmasıyla birlikte Ar-Ge faaliyetlerine yönelik destekler yaygınlaşmıştır. Ayrıca KOBİ’lerin gelişimleri ve yeni girişimlerin desteklenmesi ile rekabetin artması önem kazanmaya başlamıştır. Bu çerçevede genişleyen teşvik tedbirleri de göz önünde tutularak yukarıda bahsedilen teşvik sınıflandırmasında bazı değişiklikler olmuştur. Buna göre mevcut teşvik kategorilerinin yanında KOBİ’lere danışmanlık ve bilgi sağlama faaliyetleri, kuluçka merkezleri, işgücü eğitimi, Ar-Ge merkezlerinin desteklenmesi gibi tedbirler “yeni nesil teşvikler” olarak sınıflandırmaya dahil edilmiştir.^[25]

            Yukarıda bahsedilen her teşvik aracının etkisi uygulanma zamanına, firmanın yapısına, ihtiyacına, bulunduğu sektöre ve bölgeye göre değişmektedir. Her ne kadar vergisel teşvikler en sık kullanılan teşvik aracı olsa da teşvik programlarının başarısı için amaca uygun ve doğru teşvik araçlarının uygulanması şarttır. 

 Örneğin büyük ölçekli firmaların genel olarak yatırımlara yönelik finansman sıkıntısı çekmeyecekleri göz önüne alındığında vergisel teşvikler bu firmalar için daha uygun olmaktadır. Ancak finansman sıkıntıları yaşayan, özellikle kuruluş aşamasında düşük karlılıkla çalışan KOBİ’lerde ise düşük faizli kredi destekleri, nakit hibe destekleri gibi doğrudan yatırımlara kaynak oluşturacak nitelikteki tedbirler daha etkili olmaktadır. Yalnızca yatırım teşviklerinin değil işletme dönemi desteklerinin önemi de firmaların ölçeklerine göre değişmektedir. KOBİ’ler kurumsal yapılarını oluşturma ve verimlilik artışı yakalayabilme açısından nitelikli eleman istihdamı, işgücü eğitimi, danışmanlık desteği gibi çok çeşitli işletme dönemi teşviklerinden daha fazla yararlanmaktadır.^[26]

 Teşvik araçlarının firmalar üzerindeki etkisini değiştiren bir başka unsur ise teşviklerin yeni kurulan veya mevcut olan firmalara uygulanmasıdır. ABD’de yapılan bir araştırmaya göre yeni kurulan firmaların çoğu doğrudan yatırım maliyetlerini azaltan teşvikleri ve özellikle de nakit uygulamaları tercih ederken, mevcut firmalar elde edilen kar üzerinden alınan vergiler ile ilgili düzenlemeleri önemli bulmaktadırlar. Ayrıca aynı araştırmada imalat sanayiindeki firmaların hizmet sektöründekilere oranla daha fazla sabit maliyetleri olduğundan, makine ve ekipmanlara yönelik hızlandırılmış amortisman uygulamaları tercihinin imalat sanayiinde öne çıktığı tespit edilmiştir.^[27]

 Sektörlerin emek-yoğun ya da teknoloji-yoğun olması durumuna göre de uygulanan teşvik araçlarının etkileri farklı olabilmektedir. Teknoloji yoğun işletmeler daha çok makine ve teçhizata yönelik teşvik araçları ile Ar-Ge teşviklerini tercih ederken, emek yoğun çalışan işletmeler daha çok işçi maliyetlerini etkileyen teşvik araçlarını tercih etmektedirler. Örneğin ülkemizde uygulanan işçilik ve enerji maliyetlerinin desteklenmesine yönelik teşvik tedbirlerini içeren 5084 sayılı Kanundan en fazla tekstil ve hazır giyim sektöründeki firmalar faydalanmıştır.^[28]

 Bazı durumlarda etkisi çok zayıf gibi görünen bir teşvik aracı bazı firmalar için en önemli teşvik aracı olabilmektedir. Özellikle yoğun nüfusun ve sanayinin bulunduğu bölgelerde arsa-arazi tahsisi önemli bir teşvik aracı olurken, geri kalmış bölgelerde önemsiz olabilmektedir.^[29] 

 Teşvik araçları ile ilgili bir başka genelleme ise, ekonomik gelişmenin ilk evrelerinde vergisel destekler sıkça kullanılırken, ekonomik gelişmenin ilerleyen dönemlerinde finansal teşviklerin önem kazanmaya başlamasıdır.^[30] Kaynak yetersizliği, teşvik uygulama kapasitesindeki eksiklikler, rasyonel karar alınmasına yönelik makroekonomik belirsizlikler, ekonomik gelişmenin ilk yıllarında genel mahiyette vergisel teşviklerin uygulanmasına sebep olmaktadır. Ancak ekonomik gelişmenin ilerleyen evrelerinde daha fazla kaynak tahsis edilebilmesi, uygulama kapasitesindeki artışlar ve makroekonomik istikrarın sağlanarak yatırımcıların daha rasyonel kararlar alabilmelerinin sağlanması ile teşvikler daha seçici ve nakdi nitelikli olmaya başlamaktadır. 

1.5. Teşviklerin Etkinlikleri

 Kamunun gerek uygulayıcı gerekse politika yapıcı yerel ve merkezi kurumları, akademisyenler, özel sektör temsilcileri ve ilgili diğer tüm paydaşlar tarafından, Türkiye’de ve dünyada, teşviklere ayrılan kaynaklara karşılık elde edilen faydalar üzerine öteden beri tartışmalar devam etmektedir. Bir tarafta teşviklerin yönlendirme gücünün zayıf olduğu ve ayrılan kaynaklar karşılığında çok az bir kazanım sağlandığı bu nedenle de devletlerin altyapı faaliyetleri gibi diğer alanlarda kullanması gereken bütçeden kısıntı yaparak verimsiz alanlara yöneldikleri savunulmaktadır. Daha pozitif açıdan yaklaşanlar ise, teşviklerin piyasa ekonomisinin kısa vadedeki aksaklıklarını gidererek piyasalarının etkinliğini artırdığını ve dolayısıyla teşviklere ayrılan kaynakların gerekli olduğunu vurgulamaktadırlar.

 Yapılan pek çok tartışma ve yürütülen pek çok akademik çalışma, konunun aydınlanması için cevap bekleyen bir dizi soruyu gündeme getirmiştir: Teşvikler gerçekten firmaların yatırım kararlarını etkiliyorlar mı? Etkiliyorlarsa kaçıncı derecede önemli bir faktör olarak göz önünde tutuluyor? Teşvikler sayesinde kalıcı ve arzu edilen yatırımlar gerçekleşiyor mu yoksa firmalar için yatırımlar sadece maliyet kaygısıyla mı belirleniyor? Teşvikler ulusal boyutta yatırımları etkiliyor mu yoksa sadece yatırımların yönünü değiştirerek optimal yerlerden diğer teşvikli bölgelere mi kaydırıyor? Diğer kaynaklardan fedakarlık yapılarak teşvik programlarına ayrılan bütçeye karşılık daha mı fazla sosyal ve ekonomik getiri elde ediliyor? 

 Bu sorular 50 yıldan fazla süredir akademisyenlerin ilgisini çekmekte ve bu yönde çeşitli çalışmalar yürütülmektedir. Akademik literatüre göre teşvik uygulamaları bazı genel şartların sağlanması durumunda teşviklerin uygulandığı bölgelere fayda sağlayabilmektedir. 

• İlk olarak teşvik edilmesi söz konusu faaliyetin teşvik tedbirlerinin uygulanmadığı durumda gerçekleşmeyeceğinin ispatlanabilir olması gereklidir. Eğer bir firma bahse konu faaliyeti yapmayı düşünüyorsa ve teşvik tedbirlerinin bu faaliyete bir etkisi olmayacak ise uygulanan teşviklerin genel ekonomiye faydasından söz etmek olanaksızdır. Bu durumda teşvik programları için ayrılan kaynak, altyapı hizmetleri gibi bölgenin gelişmesine katkı sağlayacak diğer faaliyetlerden boş yere kısıntıya gidilmesine yol açmaktadır. Ancak teoride öne sürülen bu şartın gerçek hayatta uygulanabilmesi ve verilen her teşvikin tam isabetle gerçekten ihtiyacı olan firmalara gitmesi çok zor bir durumdur. Örneğin teşvike gerçekten ihtiyaç duyan firmaları belirlemek için görüşmeler düzenlenmesi durumunda, bu görüşmelerin sonuçlarının yanıltıcı olma ihtimali yüksektir. Zira yatırım öncesi bir firmanın teşviklere ihtiyacı olmadığını söylemesi ve teşvikten yararlanma durumu var iken teşviksiz de bu yatırımı yapacağını belirtmesi olası bir durum değildir.

Diğer taraftan firma bazında seçim yapmak kolay olmasa da sektör, bölge, ölçek gibi konularda çeşitli kriterler konularak seçici uygulamalar gerçekleştirilebilir.^[31] Bu durumda belirli hata payı olduğu da göz önünde tutulmalıdır. Zira bir bölgede uygulanacak seçim kriterlerinin belirlenebilmesi için o bölge dinamiklerinin ve ihtiyaçlarının iyi analiz edilmesi gereklidir. Doğal olarak gelişmenin ve öngörülebilirliğin daha üst düzeyde olduğu ve piyasa dinamiklerinin iyi işlediği bölgelerde, yatırımcılar, daha rasyonel kararlar almakta ve ideal koşullar gözetilerek merkezi yönetim tarafından uygulanabilecek genel mahiyetteki teşvik tedbirlerinden daha fazla faydalanabilmektedir. Buna karşılık daha dar kapsamda yerel birimler tarafından uygulanan ve daha özgün kısıtlamaların yer aldığı tedbirler az gelişmiş bölgelerde daha etkili olmaktadır.^[32]  

• İkinci olarak, verilen teşvikler, bölgede ya da ülkede mevcut işletmelerin veya yatırımların taşınmasını teşvik etmek yerine net bir ekonomik hareketliliğin oluşmasını sağlamalıdır. Elbette teşvik programları ile esas arzu edilen sonuç, yatırımların ve istihdamın yer değiştirmesi değil, toplam yatırımların ve istihdamın artmasıdır. Ancak belirli bir bölgenin kalkınması adına uygulanan teşvik tedbirlerinin neticesinde bölgede gerçekleşen bir yatırım, başka bir bölgeden kaymış olabilir. Bu durumda bir bölgede oluşan yeni istihdam imkanları diğer bir bölgede istihdam kaybına neden olabilmektedir. Bir başka deyişle toplam yatırım miktarı artmamasına rağmen sadece yer değiştirmiştir. Özellikle ülke içinde kalkınmada geri kalmış yörelerin gelişmesi için uygulanan bazı teşvik programlarından dolayı bazı firmaların yatırımlarını ve üretim tesislerini teşvik avantajından faydalanmak üzere teşviksiz bölgelerden teşvikli bölgelere kaydırdıkları gözlemlenen bir durumdur.^[33] Bu durumlara meydan vermeyecek şekilde tasarlanan teşvik tedbirlerinin daha başarılı sonuçlar verdiği düşünülmektedir. ^[34]

 Buna karşılık görece geri kalmış ve/veya işsizlik oranı yüksek bölgelerde yaratılan istihdamın değeri, gelişmiş ve/veya işsizlik oranı düşük bölgelerde yaratılan istihdamdan daha değerli görülmektedir.^[35] Bu çerçevede teşvikler ile toplam yatırımların artmamasının ve sadece yatırımlar ile istihdamın bölgeler arasında yeniden dağılmasının çeşitli yararlarının da olduğu düşünülmektedir. Ayrıca yatırımları çekmek adına bölgeler arasında oluşan rekabetin verimlilik artışlarına olumlu katkı yapacağı da öne sürülen bir başka teoridir.

• Üçüncü olarak, teşvikler ile sağlanan avantajların piyasadaki rekabet ortamını olumsuz etkilememesi gerekir. Bu çerçevede teşvikler yoluyla monopollere yol açılmamalı ve bölgede teşviklerden elde edilecek faydanın bozulan rekabet koşullarından daha fazla olması sağlanmalıdır.
• Dördüncü olarak, bir firmanın yatırım kararı almasında teşvikler dışında bölgedeki altyapı hizmetleri, nitelikli işgücü, pazar büyüklüğü gibi diğer unsurlar da belirleyicidir. Dolayısıyla devlet tarafından verilecek diğer hizmetlerin teşviklere ayrılan kaynak nedeniyle aksamaması gerekmektedir.
• Beşinci olarak, teşvik uygulanan bölgelerde yaratılan yeni istihdamın yerel işgücü piyasasından temin edilmesi bölgenin gelişmesi açısından önemlidir. Zira yatırımların yapılması ve istihdamın yaratılması durumunda dahi, bu istihdamın çevre bölgeler veya ülkelerden gelenler ile karşılanması söz konusudur ki; bu durumda yaratılan istihdamın bölgenin işsizlik ve kalkınma sorunlarına tam olarak çözüm olamamasına sebebiyet vermektedir. Nitekim ABD’de yapılan bir araştırmaya göre yerel iş piyasalarında yaratılan her 10 işten 8’inde diğer bölgelerden yeni taşınan insanların çalışmaya başladığı ortaya çıkmıştır.^[36] Yine aynı araştırmada niteliksiz eleman istihdamı gerektiren yatırımların yerel işgücü piyasasından daha fazla eleman istihdam ettirdikleri gözlemlenmiştir. Doğal olarak gelişmemiş bölgelere yönelik teşvikler neticesinde bölgeye çekilen yatırımlar niteliksiz eleman ihtiyacının yerelden, nitelikli eleman ihtiyacının da diğer gelişmiş bölgelerden sağlanmasına yol açmaktadır.
• Altıncı olarak, teşvikler yatırım ve istihdam dışında Ar-Ge faaliyetleri, işgücü eğitimleri gibi kalıcı verimlilik artışları ve rekabet gücü kazandırıcı alanlarda da kullanılmalıdır.

Yukarıda bahsedilen koşulların tümünün sağlanması durumunda teşvik uygulamalarının etkin ve etkili olacağına dair iktisatçılar arasında bir görüş birliği bulunmaktadır. Ancak teorik olarak ortaya konan bu koşulların bir arada sağlanması pek de kolay olmamakta ve daha çok ideal ortamlarda geçerli olmaktadır.

1.5.1. Klasik teşvikler

 Daha önceden belirtildiği üzere yatırımlara yönelik genel olarak vergisel düzenlemeler ağırlıklı destekler, dünyada teşviklerin en klasik kullanım alanları arasında yer almaktadır. Bu nedenle değişen şartlara bağlı olarak ortaya çıkmış ve yeni yeni gelişme gösteren yeni nesil teşviklere oranla, bu teşviklerde daha geniş bir akademik literatür bulunmaktadır. 

1.5.1.1.Yatırım kararlarını etkileyen faktörler

 Yatırımlara yönelik vergisel teşviklerin etkileri ve etkinlikleri değerlendirilirken firmaların yatırım kararlarını etkileyen faktörlerin belirlenmesi başlangıç noktasını oluşturmaktadır. Firmaların yatırım kararları alırken dikkat ettiği faktörlerin hem teşvik uygulanan bölgedeki iktisadi kalkınmaya hem de teşviklerin etkinliğine ışık tutacağı açıktır. Yatırım kararını etkileyen faktörlerin belirlenmesinde en sık kullanılan metot ise anket yöntemidir. Genelde anketlerde firma yetkilileri ile görüşülüp hangi faktörlerin firmanın yatırımları açısından önemli olduğu, hangilerinin üst sıralarda bulunduğu sorulmakta veya onlardan söz konusu faktörleri önem derecesine göre sıralamaları istenmektedir. Bu tür anketlerin en düzenlilerinden ve en önemlilerinden biri de ABD’de “ Bölge Geliştirme – Mekan ve Tesis Planlaması Dergisi (Area Development – Site and Facility Planning Magazine)” tarafından yapılan ve sonuçları bir sonraki sayfada yer alan tabloda verilen çalışmadır. 

 Anket sonuçları her ne kadar ABD’ye özgü bir takım çıkarımlara sebep olsa ve söz konusu faktörler çeşitli sektörel ve bölgesel yapılara göre ufak çaplı değişiklik arz etse de genel itibarıyla bu faktörlerin büyük bir bölümünün dünya genelinde benzer şekilde olduğu varsayılabilir.

Tablo 1.2. Yatırım Kararını Etkileyen Faktörler Anketi Sonuçları

Kaynak: Area Development – Site and Facility Planning, Annual Corporate Survey                                                                * Katılımcılar tarafından “çok önemli” veya “önemli” olarak işaretlenen yüzdelerin toplamıdır.           

Anket sonuçlarına bakılacak olursa, söz konusu faktörlerde zaman içerisinde bazı değişiklikler görülebilmektedir. Örneğin haberleşme altyapısı, internet gibi alternatif iletişim kanallarının ortaya çıkmasından dolayı listede daha alt sıralara kaymıştır. Çevre bilinci ve firmaların alması gereken çevre koruma tedbirlerinin artması nedeniyle çevresel düzenlemeler faktörü listede üst sıralara çıkmıştır. Ancak genel itibarıyla firmalar için önemini koruyan ilk 10 faktör çok fazla değişikliğe uğramamıştır. 

1. Şehirlerarası otobanlara erişim,
2. Nitelikli işgücünün varlığı,
3. İşgücü maliyetleri,
4. Merkezi ve yerel teşvikler,
5. İnşaat maliyetleri,
6. Kurumlar vergisi oranı,
7. Diğer vergisel indirimler,
8. Enerji maliyetleri,
9. Boş yatırım arazilerinin varlığı,
10. Pazarlara yakınlık.

 Yukarıda sayılan faktörlerin ayrı ayrı yatırım kararları üzerindeki etkilerini ölçmek üzere pek çok akademik çalışma yapılmıştır. Bu çalışmaların teşvikler ile ilgili olanlarına bir sonraki bölümde değinilecektir. Ancak yukarıdaki listeye bakıldığında dahi teşviklerin özellikle de işgücü maliyetini düşürücü ve işletmelerin vergi yükünü hafifletici olanlarının firmaların yatırım kararları almasında belirli bir önem arz ettiği görülebilmektedir. Fakat maliyetler büyük resmin sadece bir parçasını oluşturmaktadır. Bugünkü iş yapış biçiminde,  yönetim kademeleri ile sıkı ilişki içerisinde ve takım çalışmasına yatkın nitelikli işgücünün varlığı, işletmelerin gereksinimlerine uygun genel ve teknik konulardaki eğitim faaliyetleri, modern iletişim ve ulaştırma altyapısı gibi pek çok unsur öne çıkmaktadır.^[37] Yeni firmaların kurulması ve yeni ekonomik faaliyetlerin oluşması açısından ise, yatırımın gerçekleşeceği bölgedeki ekonomik aktiflik, girişimcilik, sanayi kültürü gibi faktörler de önemlidir.

 Diğer taraftan yatırım yerinin belirlenmesinde, yaşam kalitesi ile ilgili faktörler de önemli bir yer teşkil etmektedir. Bu faktörler zaman içinde çok fazla değişmese de azımsanamayacak yüzdeler bu faktörlerin önemini göstermektedir. Bunlardan en önemlileri olarak, suç oranı, okullaşma ile ilgili göstergeler ve sağlık hizmetleri sayılabilir. Dolayısıyla gerek yatırım yapacak firma gerekse yatırım sonucunda bölgede çalışacak insanlar için bölgenin yaşam kalitesi büyük önem arz etmektedir.

 Firmaların yatırım kararları ile ilgili bir diğer husus ise, belirli faktörlerin yatırım yeri seçimi aşamalarının tümünde değil belirli safhalarında önem kazandığıdır.^[38] Buna göre yatırım yeri seçimi üç aşamada gerçekleşmektedir:

1. Firmanın coğrafi bölge seçimi: Bu aşama firmanın yatırım yapacağı yeri, kıta, bölge, ülke bazında en genel ve geniş anlamda belirlemesidir. Bu süreçte yer seçimini etkileyen faktörler ise daha genel ve firma içi olarak nitelendirilirken, bunların kontrolünün daha çok firmanın kendisi tarafından yapıldığı düşünülmektedir:

• Firmanın bulunduğu sektör: İmalat, perakende, hizmet gibi değişik sektörlere göre yatırım yerleri değişmektedir. Örneğin imalatçı firmalar için tedarikçilere yakınlık, perakendeciler için ulaştırma maliyetlerinin düşüklüğü, hizmet sektörü için de nihai tüketiciye yakınlık görece olarak daha önemlidir.
• Firmanın bölgede yapacağı yatırımdan beklediği işlev: Firmanın bölgede nasıl bir birim kurmayı hedeflediği bu aşamada önemli bir etkendir. Örneğin, imalat tesisi için işgücü maliyetleri, Ar-Ge merkezi için nitelikli eleman ve Ar-Ge teşvikleri, satış pazarlama ofisi için nihai pazarlara yakınlık gibi değişik faktörler öne çıkmaktadır.
• Ürünün piyasalardaki olgunluğu: Yer seçimi kararları, firmaların ürettikleri ürünlerin dünya piyasalarındaki olgunluğu ile yakından ilişkilidir. Örneğin piyasalara yeni çıkmış veya çıkmak üzere olan ve Ar-Ge çalışmaları ihtiyacı hisseden teknik tekstiller gibi ürünler için gerekli koşullar ile daha yaygın ve üretim yapısı bilinen klasik giyim eşyası gibi ürünler için gerekli koşullar birbirinden farklıdır.
• Firmanın karakteristiği: Firmaların kendi içsel dengeleri gereği maliyetlere ne kadar hassas oldukları da firmaların yer seçiminde, yeni yatırım yapmalarında ve yatırımlarını kaydırmalarında önemli bir yer tutmaktadır.

2. Firmanın bölge/ülke içinde şehir seçimi: Bu aşama, daha önce sayılan nitelikli işgücünün varlığı, yerel ve genel teşvik programları, ulaştırma ve haberleşme altyapı hizmetlerinin yeterliliği, işgücü maliyetleri gibi klasik yer seçimi faktörlerinin etkili olduğu aşama olarak nitelendirilmektedir.^[39] Esas olarak firmanın kendi stratejisi çerçevesinde bir yatırım kararını ve potansiyel yatırım bölgelerini belirledikten sonra gerçekleşen bu aşamada genel ve yerel yönetimler tarafından kontrol edilebilecek veya iyileştirilebilecek faktörler devreye girmektedir.
3. Firmanın en uygun tesis arazisini belirlemesi: Yer seçiminin en son aşaması ise belirlenen şehirdeki en uygun yatırım alanının seçilmesidir. Örneğin altyapısı tamamlanmış Organize Sanayi Bölgelerindeki (OSB) parsellerin tercihi, şehirden geçen demiryoluna yakın bir bölge, herhangi bir tarihsel veya çevresel koruma altına alınmamış araziler gibi alanlar yatırım için uygun kabul edilebilir. Genel olarak bakıldığında bu aşamada daha çok şehir içi dinamikler ve yerel yönetimler tarafından kontrol edilen faktörlerin etkisinin olduğu görülmektedir.

 Sonuç olarak yer seçiminin kademeli bir biçimde gerçekleştiği düşünülen sistemlerde ilk önce firma içi faktörler daha sonra genel politikalarla şekillenen faktörler ve en son olarak da yerel politikalar tarafından şekillenen faktörlerin etkili olduğu düşünülmektedir. Bu çerçevede kontrol edilemeyen firma içi faktörlerin varlığı da hesaba katıldığında, genel ve yerel politikaların yatırım kararları ve yatırım yeri seçimlerinde bir noktaya kadar etkili oldukları varsayılmaktadır.

1.5.1.2.Vergisel teşviklerin yatırım kararlarına etkileri

 Gerek genel vergi oranları gerek çeşitli programlar veya projeler vasıtasıyla uygulanan özgün vergisel teşvik araçlarını içeren teşvik tedbirleri, iktisadi kalkınma ve yatırım kararlarına etkileri yönünden akademik literatürde 50 yıldan fazla süredir incelenen ve oldukça popüler olan bir alandır. Zira yatırımları teşvik edici vergi politikalarının etkinlik derecesini saptamak, bu konu ile ilgili yeni düzenlemelere gidilmesi veya mevcut politikalarda ayarlamalar yapılması açısından belirleyici olmaktadır. 

 ABD’de yapılan 1980 öncesi çalışmalarda teşviklerin yatırım kararlarına bir etkisinin olmadığı ve yapılan ekonometrik çalışmalarda anlamlı bir bağıntı kurulamadığı saptanmıştır.^[40] Ancak 1980 sonrası elde edilen daha sağlıklı veriler kullanılarak yapılan çalışmalarda özellikle Bartik ile başlayan süreçte düşük etkili fakat istatistiksel olarak anlamlı ilişkiler bulunmuştur.  Özellikle 1979’dan sonra yapılan analizlerde vergisel politikalardaki değişikliklerin potansiyel etkileri sayısallaştırılmıştır. Bu analizler neticesinde yerel vergisel teşviklerin uzun vadedeki esnekliğinin eyaletler arasında -1 ile -3, eyalet içindeki şehirler arasında ise  -1 ile -6 arasında olduğu saptanmıştır.^[41] Buna göre bir bölgede yüzde 10’luk bir vergi indirimi yapılması karşılığında, diğer bölgelerin vergi oranlarında herhangi bir değişiklik olmadığı varsayılarak, uzun vadede bölgede uzak çevresine göre yüzde 10 ile yüzde 30, yakın çevresine göre ise yüzde 10 ile yüzde 60 oranları arasında daha fazla ekonomik aktiflik sağlanabilmektedir.  

 ABD’de, Bartik’in çalışmalarının üzerine pek çok destekleyici çalışmalar yapılmış ve teşviklerin az da olsa yatırım kararlarını etkilediğine dair genel bir görüş birliğine varılmıştır.^[42] Ayrıca ABD dışında Meksika, Kanada, Brezilya ve Porto Riko^[43] ’da yapılan çeşitli çalışmalarda teşviklerin sınırlı derecede de olsa yatırımları etkilediği gözlemlenmiştir. Bulgaristan ve Romanya başta olmak üzere bazı yeni AB üyesi Doğu Avrupa ülkelerinde ise teşviklerin etkinlikleri hakkında eleştiriler olsa bile teşviklerin yatırım kararlarına belirli ölçüde etki ettikleri tespit edilmiştir. Ülkemizde Milli Prodüktivite Merkezi tarafından yapılan bir araştırmaya göre de, yatırımların, yatırım teşviklerine karşı esnekliği 0,4 olarak saptanmıştır.^[44]

 Ancak, vergi politikaları dışında yatırımları etkileyen diğer faktörler de vardır. Ülkedeki doğal kaynakların durumu, sermaye piyasasının gelişmişlik düzeyi, pazarın genişliği, işgücünün niteliği, ekonominin yapısı ile siyasal ve toplumsal koşullar yatırımlar üzerinde önemli rol oynamaktadır. Dolayısıyla vergisel teşviklerin yatırımlara etkisi sınırlı bir biçimde olmaktadır. Nitekim Bartik’in bulgularından da anlaşılacağı üzere teşvikler, yatırım için gereken diğer faktörlerin birbirine eşit veya yakın olduğu yerlerde daha etkili olmaktadır. Seçim yapılacak yatırım alanlarının ulaşım, insan kaynağı, altyapı durumu gibi diğer özellikleri yatırımlardaki temel belirleyiciler olurken, bunların birbirine yakın olması durumunda teşviklerin devreye girdiği düşünülmektedir. Sonuç olarak teşviklerin etkileri ile ilgili olarak iki temel sonuç çıkarılabilmektedir.

(i). Genel olarak vergisel teşviklerin yatırım kararlarına etkisi sınırlıdır. 

(ii). Yatırım kararını etkileyen diğer faktörlerin birbirine benzer olduğu yakın bölgeler arasında vergisel teşviklerin etkisi daha fazla olmaktadır.  

1.5.1.3. Vergisel teşviklerin etkinliği

 Vergisel teşviklerin yatırımlara sınırlı da olsa bir etkisi olduğu üzerinde genel bir görüş birliği bulunmasına karşın, vergisel teşviklerin etkinliğine dair kesin bir sonuca ulaşılamamıştır.^[45]

  Normal koşullarda bir teşvik programının maliyet etkin olması için, teşvik türünden bağımsız olarak uzun vadede sağlanacak faydanın yapılan harcamadan veya vazgeçilen gelirden daha fazla olması gerekir. Teşviklerin etkinlikleri ile ilgili esas tartışma da teşvik programlarının bu uzun vadeli fayda/maliyet testini geçip geçememesine ilişkindir. Bir tarafta vergisel desteklerin yatırım kararları üzerindeki etkilerinin minimal olduğu gerçeğinden yola çıkarak vergisel indirimlerin kaynak israfına yol açtığı düşünülürken, diğer tarafta doğru ve yerinde kullanıldığında ekonomilerin canlanması ve net fayda sağlanması adına vergisel teşviklerin önemli olduğu savunulmaktadır.  

 Ancak vergisel teşviklerin fayda ve maliyetlerini belirleme sürecinin pek çok zorluğu bulunmaktadır:^[46]

• Vergisel teşviklerin maliyetleri sadece görünen vergisel gelir kayıplarının ötesinde ve çok çeşitlidir. Doğrudan hesaplanabilecek gelir kayıplarının yanı sıra belirli işletmelerin desteklenmesi suretiyle tanınan ayrıcalık nedeniyle bozulan rekabet ortamı, teşvik programlarının işletilmesi ile ilgili kamunun yüklendiği idari maliyetler, sosyal maliyetler gibi pek çok diğer maliyet kalemleri olabilmektedir.
• Vergisel teşvikler nedeniyle oluşan gelir kaybı dahi tam olarak hesaplanamamaktadır. Firmanın yatırımı tamamıyla teşvik güdülü olduğunda gelir kaybı olmazken yatırım ile teşvik arasında ilişki olmadığı durumda, oluşan kayıp alınmayan vergiye eşittir. Ancak bu iki durum da uç örneklerdir. Dolayısıyla çoğu zaman vergisel teşviklerin yatırımları etkilediği de göz önüne alındığında doğrudan gelir kayıplarının bile ne kadarının gerçekten kayıp olduğunu hesaplamak son derece zordur.
• Teşviklerin faydalarını hesaplamak ise daha zor bir süreçtir. Örneğin sağlanan istihdamın bireylere maddi ve manevi etkilerini, bölge gelişmişliğine etkilerini ve diğer sosyal etkilerini sayısallaştırmak zordur.

 Yukarıda bahsedilen zorluklardan dolayı vergisel teşviklerin etkinlikleri ile ilgili çalışmalar genel olarak doğrudan gözlemlenebilen fayda ve maliyetlerle sınırlı kalmaktadır. Bu da vergisel teşviklerin etkinliği konusunda genel ve kesin bir yargıya ulaşmayı mümkün kılmamaktadır. Ancak süregelen uygulamaların gözlemleri ve yapılan çalışmalar çerçevesinde, vergisel teşvik araçları bazında, uygulanan ülke ve duruma göre değişim gösterse de, bazı yüzeysel çıkarımlara ulaşılabilmektedir. 

• Vergi Tatilleri: Belirli bir süre boyunca elde edilen kazançların tamamen (ya da kısmen) vergiden muaf tutulması şeklinde uygulanan vergi tatili (tax holiday), gelişmekte olan ülkeler tarafından en çok tercih edilen vergisel teşvik türüdür.^[47] Vergi sistemi gelişmemiş ülkelerde bürokratik yükü az ve işletmesi kolay bir uygulama olarak düşünülse de pek çok açıdan dezavantajlıdır:
• Zaman sınırlaması altında uygulanan bir tedbir olduğundan çabuk kar sağlayan, kalıcı olmayan ve uygulama süresi bittiği zaman ülkeyi ya da bölgeyi terk etmeye meyilli yatırımları çekmektedir.^[48]
• Uygulamada genelde düzenli belge akışı gerektirmediğinden şeffaflık tam olarak sağlanamamaktadır.
• Çok uluslu şirketlerin geliştirdiği vergi planlaması stratejileri çerçevesinde karlı yatırımları vergi tatili olan bölgelere kaydırdığından vergi kaçakçılığına açıktır.^[49]
• Diğer tedbirlere oranla seçiciliği en az olan ve limitleri bulunmayan bir yapısı olduğundan kamunun daha fazla gelir kaybetmesine neden olmaktadır.^[50]

 – Yatırım İndirimleri ve Yatırım Vergi Kredileri: Yapılan yatırımın tamamının ya da belirli bir kısmının vergilendirilebilir gelirden indirilmesi şeklinde uygulanan yatırım indirimi (investment allowance) ve vergi öncesi karın bir miktarının gelecek yıllarda yapılacak yatırım harcamaları için fon olarak tutulması şeklinde uygulanan yatırım vergi kredisi (investment tax credit), vergi tatillerine göre birçok açıdan daha üstündür: ^[51]

• Açık uçlu değildir,
• Maliyeti, yapılacak olan yatırım miktarına bağlıdır,
• Azami maliyet kolay hesaplanabilir ve şeffaftır,
• Değişik indirim oranları sayesinde daha seçici olarak kullanılabilir.

 Ancak yatırım indirimi ve yatırım vergi kredilerinin iki önemli dezavantajı vardır. Birincisi, bu tür teşvikler yatırım mallarının seçimini kısa dönemliler lehine değiştirebilmektedir, çünkü indirim ve krediler yatırım malları her yenilendiğinde yeniden kullanılabilmektedir. Bu yapısı itibarıyla yatırım indirimi ve yatırım vergi kredilerinin insan kaynakları ya da finansal yatırımlar yerine fiziksel yatırımlara ağırlık verdiği düşünülebilir. Her ne kadar bu bir dezavantaj gibi görünmese de, uygulanırken göz önüne alınan amaca (fiziksel yatırımın hızlanması) etki etmektedir.^[52] İkinci dezavantaj ise, bu indirim ve kredilerden faydalanan firmaların aynı malları satarak birden fazla indirim ve kredi sağlayarak sistemi kötüye kullanabilmeleridir.^[53] 

• Hızlandırılmış Amortisman: Firmaların amortismana tabi mallara yapmış oldukları harcamaların daha kısa sürede amorti edilmesi şeklinde uygulanan ve pek çok ülkede yaygın bir biçimde kullanılan bu yöntemde, toplam amortisman indirimi değişmeden sadece süresi kısaldığı için vazgeçilen gelirler açısından diğer teşvik türlerinden daha az maliyetlidir. Ayrıca, eğer bu teşvik geçici olursa, (diğer şartlar veri kabul edildiğinde) kısa dönemli yatırımlar özendirilmiş olacaktır.^[54] 
• İndirilmiş Kurumlar Vergisi: Belirli tip yatırımlar için azaltılmış kurumlar vergisi oranları ülkelerin sıkça başvurduğu bir başka teşvik türüdür. Bu sistemde sektör, alt-sektör, bölge ya da şehir bazında yapılacak yatırımlar için farklılaştırılmış vergi oranları uygulanmaktadır. Temelde yatırım indirimleri ve kredilerine benzer bir mekanizma ile çalışmaktadır.
• Diğer Vergi İndirimleri: Diğer vergiler kısmında KDV ve gümrük vergileri değerlendirilmektedir. Yatırım mallarına yönelik KDV oranlarında yapılacak bir indirimin etkisinin ölçülmesi oldukça zor olsa da firmanın toplam yatırım maliyetini azalttığı için yatırım kararlarında belirli bir etkisi olmaktadır.

 Diğer taraftan ithalat ve gümrük vergileri, giderek serbestleşen ticaret koşulları nedeniyle eski önemini kaybetmiş olmasına karşın bazı durumlarda, KDV muafiyetine benzer bir etkisinin olduğu kabul edilmektedir.

 Özetle yukarıda yer alan sonuçların belirli bir tutarlılığı haiz olup tutarlılık düzeyleri teşviklerin uygulandığı yer, koşullar, faaliyet alanları ve sisteme göre değişim gösterebilmektedir. 

1.5.2. Yeni nesil teşvikler

20. yy.’ın sonları ve 21. yy.’da iş yapış biçimlerinde meydana gelen köklü değişimler uygulanan teşvik sistemlerinde de değişimi zorunlu kılmıştır. Genel olarak küreselleşme ile birlikte daha fazla ülke uluslararası ticaret sistemine entegre olmuş ve mamul değer zincirinin farklı aşamalarının değişik ülkelerde yapılabilmesi mümkün olmuştur. Ayrıca yenilikçiliğin ve istihdamın desteklenmesi adına KOBİ’lerin geliştirilmesi ve büyütülmesi de önem kazanmıştır.

Bütün bu gelişmelerin sonucunda devletler, yatırımların maliyet düşürücü tedbirlerle desteklenmesi yerine, ekonomilerine kalıcı rekabet gücü kazandırılmasına yönelik bir dizi yeni teşvik unsuru uygulamaya başlamıştır. Bu yeni teşvik unsurları olarak Ar-Ge faaliyetlerinin desteklenmesi, işgücü eğitiminin desteklenmesi, girişimciliğin geliştirilmesi, KOBİ desteklerine ayrıcalık kazandırılması gibi uygulamalar ortaya çıkmıştır. 

 Vergisel teşviklere oranla, yeni gelişme gösteren bu teşvik tedbirleri ile ilgili daha az akademik çalışma yapılmasına rağmen, söz konusu sınırlı çalışmalarda bu tür tedbirlerin özellikle belirli üretim altyapısına sahip gelişmiş ülkelerde ve bölgelerde iktisadi kalkınmayı uzun vadede olumlu etkilediği ortaya konulmuştur.^[55] Özellikle ABD’de yapılan çalışmalarda, uygulanan işgücü eğitimi, teknoloji geliştirme bölgeleri ile danışmanlık ve eğitim desteklerinin firmaların verimliliğini artırdıkları ortaya çıkmıştır.^[56]

 İdari ve teknolojik tedbirler,  yönlendirme gücünün az olduğu bilinen vergisel teşviklere oranla daha az maliyetli olmakta ve daha kalıcı etkilere sahip bulunmaktadır.^[57] Ancak bu teşviklerin etkileri belirli bir gelişmişlik düzeyinin üstündeki bölgeler veya sektörlerde uzun vadede görülmektedir. Daha önce de bahsedildiği üzere herhangi bir üretim altyapısı olmayan sektörler veya bölgelerde yatırımların artırılması için vergisel teşviklerin kullanılması önem kazanmaktadır. Ancak üretim değer zincirinde daha yüksek seviyelere çıkma ihtiyacı duyan belirli üretim altyapısı bulunan bölgeler veya sektörlerde ise idari ve teknolojik teşvik tedbirleri öne çıkmaktadır.  

 Diğer taraftan yatırımlara yönelik vergisel destekler, KOBİ’lerden ziyade büyük ölçekli firmalar için daha uygun olmakta ve KOBİ’lerin yatırım maliyetleri dışında kurumsallaşma, bilgi ve yönetim eksikliği, verimsizlik, yetersiz işgücü eğitimi gibi sorunları da bulunmaktadır.^[58]Dolayısıyla KOBİ’lerin verimliliklerinin artırılarak sağlıklı bir biçimde büyümelerinin sağlanması adına yatırım destek faaliyetleri yanında kalıcı rekabet avantajları sağlamaya yönelik idari ve teknolojik desteklerin de uygulanması gerekmektedir. 

 AB ülkelerinde de idari ve teknolojik desteklere ağırlık verilmesi yönünde bir eğilim gözlenmektedir. Bu çerçevede KOBİ’lerin ve girişimciliğin desteklenmesi, Ar-Ge faaliyetlerine ağırlık verilmesi ve bu yönde daha fazla destek mekanizmalarının oluşturulması amaçlanmış ve bu yönde düzenlemeler hayata geçirilmiştir.^[59]

1.6. Teşvikler ve Doğrudan Yabancı Sermaye İlişkisi

 Son yıllarda giderek serbestleşen dünya ticareti ve küreselleşme teşviklerdeki değişimin yanı sıra kullanım alanlarında da yeni bir boyut açmıştır. Küreselleşmeye paralel olarak yerel piyasalar dünya piyasaları ile etkileşimlerini artırmış ve üretim faktörleri (özellikle sermaye) daha fazla hareketlilik kazanmıştır. İşte bu noktada yüksek akışkanlığa sahip yabancı sermayeyi çekmekte istekli görünen özellikle gelişmekte olan ülkeler bu yatırımlardan pay alabilmek için büyük bir rekabet içerisine girmişlerdir. Bunun neticesinde en kolay ve çabuk biçimde uygulanabilecek tedbirler arasında olan teşvik programları da bu yarış dahilinde kullanılmaya başlanmıştır. Ancak doğrudan yabancı sermaye yatırımlarını teşvikler dışında etkileyen başka pek çok farklı faktör de bulunmaktadır.

Tablo 1.3. DYS Yatırımlarını Etkileyen Faktörler

Kaynak: UNCTAD, World Investment Report, 1998 ve 1999.

 Tablo 1.3’te verilen DYS’yi etkileyen faktörler daha önce bahsedilen yatırım kararlarını etkileyen faktörlerle büyük oranda benzerlik göstermektedir. (özellikle ekonomik ve yatırım ortamına ilişkin faktörler)  Bunlara ek olarak, ev sahibi ülkenin politik yapısını etkileyen faktörler de DYS için önem arz etmektedir. 

 Akademik literatürde, yukarıda bahsedilen faktörlerin hemen hemen hepsinin DYS yatırımları üzerindeki etkileri ile ilgili çok sayıda çalışma yapılmıştır.^[60] Bu çalışmalar kapsamında teşviklerin, bilhassa yatırımlara yönelik vergisel teşviklerin, DYS yatırımlarına etkisi yaygın olarak incelenmiştir. Bu durumu, DYS yatırımlarını etkileyen genellikle yapısal nitelikli ve uzun vadede değişebilen diğer faktörlere oranla teşvik tedbirlerinin daha kısa vadede uygulanabilir olması etkilemiştir.

 Vergi oranlarının veya özgün vergisel teşviklerin DYS yatırımları üzerine etkilerini incelemek üzere yapılan çalışmalar genel olarak anlamlı ilişkiler çıkarmış olmasına karşın bu ilişkinin derecesi konusunda belirsizlik devam etmektedir.^[61] Bir başka deyişle vergi oranlarının doğrudan veya bir teşvik programı dahilinde düşürülmesi DYS yatırımlarını olumlu etkilerken, bu çalışmalar dahilinde incelenen ülkelerin hukuki yapılarından kültürlerine kadar pek çok tespit edilemeyen başka faktörler nedeniyle, vergi indirimlerinin marjinal etkisinin miktarı ile ilgili sayısal veriler değişiklikler arz etmektedir. Nitekim bu ilişki ile ilgili yapılan ekonometrik çalışmaların sonuçlarının toplandığı bir çalışmada, DYS yatırımlarının vergi oranlarına esnekliği ortalama -3,3 (vergi oranlarındaki yüzde 1’lik artış, DYS yatırımlarında yüzde 3,3’lük bir azalmaya neden olmuştur) olarak bulunmuştur. Ancak söz konusu ekonometrik çalışmalarda elde edilen esneklik oranları arasında 9,1 gibi oldukça büyük bir standart sapma da tespit edilmiştir.^[62] Yine de önceki çalışmaların büyük çoğunluğunda saptanan esnekliğin -5 ile 0 arasında olması ve çalışmaların yüzde 80’inde sonucun negatif olması belirli bir tutarlığı göstermektedir.

 Ancak teşvikler dışında DYS yatırımlarını etkileyen pek çok başka faktörler de bulunmakta ve bu faktörlerin teşviklerden çok daha önemli olduğu düşünülmektedir. Nitekim yapılan pek çok çalışmada, vergilerin yatırımlar üzerine çok fazla etkisi olmadığı (istatistiksel olarak anlamlı fakat matematiksel olarak etkisiz)  tespit edilmiştir. Örneğin 45 ülkenin yer aldığı bir çalışmada, Meksika’dan Singapur’a kadar neredeyse bütün ülkelerde, rüşvetin azaltılmasının kurumlar vergisi oranında yaklaşık yüzde 30’luk bir azalmaya denk geldiği görülmüştür.^[63] Benzer başka bir çalışmada ise, ülkenin temel ekonomik ve kurumsal yapısının vergi sisteminden çok daha önemli olduğu sonucuna ulaşılmıştır.^[64] Diğer bir çalışmada ise, dünyanın en büyük 500 (FORTUNE 500) şirketinin 75’i ile yapılan anket sonucunda sadece 4 tanesinin yatırım kararında en önemli değişken olarak teşvikleri belirttiği gözlemlenmiştir.^[65] 

 Sonuç olarak tıpkı genel yatırımlarda olduğu gibi DYS yatırımlarını da etkileyen pek çok faktör bulunmakta olup teşvikler bunlardan sadece biridir. Teşviklerin etkisi ile ilgili gerek olumlu gerek olumsuz yönde pek çok çalışma olsa da teşviklerin bir etkisinin olduğu, ancak bu etkinin diğer faktörlerin etkilerine oranla daha az kaldığı yönünde bir görüş birliği bulunmaktadır. Nitekim teşvikler; pazar büyüklüğü, maliyetler, işgücü verimliliği ve niteliği, temel altyapı gibi diğer faktörlerin birbirine yakın olduğu durumlarda önemli etkiler yapmaktadırlar.^[66]

1.7. Teşvikler ve Rekabet Politikası            

 Teşvikler açısından değinilmesi gereken bir başka konu, teşviklerin hem uluslararası hem de ulusal düzeyde ortaya çıkan haksız rekabet ile ilişkisidir. Bahsedildiği üzere tanımında bir seçicilik unsuru bulunan teşvikler, firma, bölge, sektör ve ülke bazında ekonomik faaliyetlerin yönlendirilmesine destek vererek rekabeti bozmakta ya da bozma tehdidi yaratmaktadır. Bu durumun en büyük yansımaları da uluslararası boyutta gerçekleşmektedir. Hemen hemen bütün ülkeler kendi iç piyasalarını ve ürünlerini korumak ve ihracatlarını artırmak üzere çeşitli teşvik tedbirleri uygulamaktadırlar. Ayrıca üretim zincirlerinin küreselleşmesi ile ortaya çıkan doğrudan yabancı sermaye çekme yarışı çerçevesinde de pek çok ülke çok çeşitli teşvik tedbirleri uygulayarak birbirleriyle teşvik yarışına girmiş ve giderek de bu yarış şiddetlenmiştir.  Bu yarış, ülkeler arasında olduğu kadar özellikle federal yapıdaki ABD, Brezilya, Çin, Hindistan gibi ülkelerde eyaletler, bölgeler ve şehirler düzeyine de inmiştir.^[67] 

Kutu 1.1. 1990’lı Yıllarda Brezilya Otomotiv Sektöründeki DYS Yatırımlarını

Çekmek İçin Eyaletler Arasında Yaşanan Teşvik Rekabeti

  Brezilya ekonomisinde 1990’larda yaşanan çalkantılara rağmen, daha önceki yıllara göre nispi düzelme eğilimi, yabancı sermayeye serbestlik tanınması, geniş iç pazar ve otomotiv  sanayinde uygulanan korumacı önlemler, otomotiv sektöründeki DYS yatırımlarının 1995 yılından sonra önemli ölçüde artması sonucunu doğurmuştur. Nitekim 1996-2000 arasında  otomotiv sektöründe 12 milyar ABD Dolarından fazla DYS yatırımı yapılmıştır. Ancak söz konusu yatırımların ülkenin en gelişmiş bölgesi olan São Paulo’da gerçekleşmesi beklenirken, bu yatırımlar ülkenin görece az gelişmiş bölgelerinde ve dağınık bir biçimde gerçekleşmiştir. Bu  durumun en temel sebebi ise ülkedeki eyaletlerin yatırım kararlarını etkileyen diğer bütün faktörleri ikinci plana atacak kadar yüksek oranda sundukları teşvikler olmuştur. Bedelsiz yatırım  yeri tahsisleri, yatırım odaklı altyapı sağlama sözleri, 10 yıldan az olmayan merkezi ve yerel vergi muafiyetleri, uzun vadeli düşük faizli krediler, çeşitli hukuki ve ticari garantiler, elektrik, su gibi  bazı temel girdilerde indirimler eyaletlerce sağlanan cömert teşvikler arasında yer almıştır. Bu teşvik unsurlarını kapsayan bazı teşvik paketleri şu şekilde olmuştur:

• 1995 yılında 800 kişilik istihdam öngören Volkswagen yatırımı için Rio de Janerio eyaleti yaratılan her bir istihdam için 94.000 ABD Dolarına kadar bir destek paketi sunmuştur.
• 1996 yılında Renault firması Paraná eyaletinde 1.500 kişilik yeni bir fabrika kurmuş ve bunun karşılığında yerel birimlerden yaratılan her bir yeni istihdam için yaklaşık 133.000 ABD Doları teşvik almıştır. Aynı yılda Mercedes-Benz firması ise Minas Gerais eyaletinde yaklaşık 1.500 kişilik yatırım için yaratılan her bir yeni istihdam için yaklaşık 340.000 ABD Doları teşvik almıştır.  
• 1997 yılında Rio Grande eyaleti, General Motors ve Ford firmalarına yapacakları yeni fabrika yatırımları için 15 yıl vergi muafiyeti, düşük faizli kredi ve fabrika arazisinin altyapısı hazırlanarak tahsisini içeren teşvik paketlerini bu firmalara sunmuştur.
• 1999 yılında Bahia eyaletinde Ford firmasının kuracağı yeni fabrika için yıllık yaklaşık 350 Milyon ABD Doları tutarındaki teşvik paketi veto edilmiş, ancak daha sonra firmaya yıllık yaklaşık 90 Milyon ABD Dolarında teşvik verilmiştir.

Yukarıdaki örneklerden de görüleceği üzere otomotiv sektöründeki DYS yatırımlarını  çekmek üzere eyaletler arasında yaşanan teşvik yarışı neticesinde sektördeki firmalar Brezilya ekonomisi için oldukça yüklü, kendileri için ise oldukça avantajlı teşvik paketlerinden yararlanmışlardır. Ancak teşvik paketlerinin maliyetinden ziyade DYS yatırımlarının sağlayacağı  pek çok dışsallık açısından da ülke fayda görememiştir. Örneğin sektördeki yatırımlar Ar-Ge, tasarım gibi alanlar yerine sadece montaj faaliyetleri ile sınırlı kaldığından, söz konusu  yatırımlarla teknolojik kazanımlar konusunda istenilen ilerleme sağlanamamıştır. Ayrıca tesisler için eyaletler tarafından gerçekleştirilen önemli liman ve ulaştırma alt yapısı yatırımları ile izin  verilen ithalat kotaları sektörün dışa bağımlılığını artırarak yerli yan sanayinin güç kaybetmesine sebep olmuştur.

 Sonuç olarak Brezilya’da yerel yönetimlerin bağımsız şekilde teşvik programları  uygulamaları ve birbirleri ile teşvik yarışına girmeleri, ülkenin bütünü açısından ele alındığında  söz konusu DYS yatırımlarından yeterince faydalanılamaması hatta zarar edilmesi şeklinde  sonuçlanmıştır. Dolayısıyla teşvik uygulamaları açısından merkezi ve yerel yönetimlerin birbirleri  ile koordinasyon içinde hareket etmelerinin önemi ortaya çıkmıştır.

Kaynak: (1) Rodriguez-Pose and Arbix, 2001:147-150.

                 (2) Christiancen et al, 2003:16-17.

 Bu gelişmeler dünya ekonomisinin ve ticaretinin gelişimini tehdit etme boyutuna varmış ve durumun olumsuz etkilerini bertaraf etmek üzere ulusal ve uluslararası platformlarda teşvik uygulamaları ile ilgili çeşitli düzenlemelerin yapılması ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Söz konusu düzenlemelerin en önemlileri olarak DTÖ nezdinde imzalanan “Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması” (Sübvansiyonlar Anlaşması), AB’de uygulanan devlet yardımları mevzuatı, ABD, Kanada ve Avustralya’da eyaletler arasında teşvik uygulamalarına yönelik ulusal anlaşmalar ve diğer ülkelerin uyguladıkları çift taraflı anlaşmalar ile serbest ticaret anlaşmaları kapsamındaki düzenlemeler sayılabilmektedir. Bu bölümde özellikle Türkiye’nin de taraf olduğu DTÖ ve AB nezdinde yapılan düzenlemelere değinilerek Türkiye’nin teşvik politikaları uygulamalarında ortaya çıkan yükümlülüklerinden bahsedilecektir.

1.7.1. DTÖ Sübvansiyonlar Anlaşması 

 DTÖ nezdinde, devletlerin yardım vermek suretiyle yaptığı müdahaleler, “sübvansiyon” terimi kullanılarak adlandırılmakta olup dünya ticaretinin geliştirilmesi ve ticarette rekabetin korunması amacıyla Uruguay turu sonucunda imzalanan Sübvansiyonlar Anlaşması bu konudaki düzenlemelerin temelini teşkil etmektedir. Anlaşmanın 1. Maddesi ile sübvansiyon tanımı yapılmış olup sübvansiyonun mevcut olabilmesi için verilen sübvansiyondan bir fayda sağlanmasının yanında aşağıdaki şartların sağlanması gerekmektedir.

1. Herhangi bir üyenin sınırları içinde, devlet veya devlet organları tarafından mali katkıda bulunulması, bir başka deyişle, herhangi bir hükümet uygulamasının fonların doğrudan transferini (örneğin, yardım, kredi ve öz sermaye akıtılması), fon veya borçların olası doğrudan transferini (örneğin, kredi teminatları) kapsaması,
2. Ödenmesi gereken devlet gelirlerinden vazgeçilmesi veya tahsil edilmemesi (örneğin, vergi kredileri gibi mali teşvikler),
3. Devletin genel altyapı dışında mal veya hizmet temin etmesi veya mal satın alması,
4. Devletin herhangi bir fon mekanizmasına ödeme yapması veya normal olarak devlet yetkisinde olan yukarıdaki maddelerde belirtilen tipte bir veya birden fazla işlevi yürütmek üzere özel bir organı görevlendirmesi veya yürütmesi için talimat vermesi ve uygulamanın normal olarak devletçe izlenen uygulamadan gerçek anlamda farklı olmaması,
5. Herhangi bir şekilde gelir veya fiyat desteklemesi (General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) 1994, 16. Maddesi hükümlerindeki anlamda),

 Yukarıda verilen tanıma ek olarak, Anlaşmanın 2. Maddesi ile “seçici” sübvansiyon kavramı getirilmiştir. Buna göre seçici sübvansiyon, sübvansiyonu veren makamın yetki alanındaki bir firmaya, sanayi dalına veya bir grup firma veya sanayi grubuna sağladığı sübvansiyonlar olarak tanımlanmakta ve Anlaşmada belirtilen kurallara yalnızca bu tür “seçici” sübvansiyonların tabi olması hükmü yer almaktadır. Bu kapsamda sübvansiyonlar trafik lambası yaklaşımı benimsenerek kırmızı, sarı ve yeşil ışık kategorileri olmak üzere üçe ayrılmıştır.^[68]

1. Yasak sübvansiyonlar (prohibited subsidies = kırmızı ışık): İhracat performansına dayalı olarak verilen sübvansiyonlar ile ithal mallar yerine ulusal malların kullanımını teşvik ederek uluslararası ticareti bozan sübvansiyonlar bu kapsamda yer almaktadır. Sübvansiyonun yasak olduğu tespit edilirse hemen durdurulması istenmekte, belirli bir süre içinde sübvansiyon uygulamasına son verilmediği takdirde şikayetçi taraf telafi edici önlem alabilmektedir.
2. Karşı tedbir alınabilen sübvansiyonlar (actionable subsidies = sarı ışık): Diğer üye ülkelerin çıkarlarını iç sanayilerine zarar verecek şekilde olumsuz etkileyen sübvansiyonlar olup genellikle iç/ulusal/domestik sübvansiyonlar olarak tanımlanırlar. Herhangi bir ürün için uygulanan sübvansiyon oranının mal değerinin yüzde 5’ini geçtiği durumlarda veya bir sanayi dalının uğradığı işletme zararlarını karşılayacak sübvansiyon verildiğinde “ciddi zarar”ın mevcut olduğu kabul edilmektedir. Böyle durumlarda, söz konusu sübvansiyonun şikayetçi ülkenin yerli sanayine zarar vermediğinin kanıtlanması yükümlülüğü sübvansiyonu uygulayan ülkeye düşmektedir.
3. Karşı tedbir alınmasını gerektirmeyen sübvansiyonlar (non-actionable subsidies = yeşil ışık): Anlaşmanın 2. Maddesi çerçevesinde “seçici” olmayan sübvansiyonlar ile potansiyel ekonomik ve sosyal hedef ve sonuçlarının bozucu etkilerini telafi etmesi nedeniyle önlem alınmayan endüstriyel Ar-Ge, bölgesel kalkınma ve çevre koruma faaliyetlerine sağlanan sübvansiyonlar bu kategoride yer almaktadır. Bu tür sübvansiyonların 2000 yılı itibarıyla süresi dolduğu için bu kategorinin içeriğinde bir belirsizlik mevcuttur.^[69]

1.7.2.  AB’de devlet yardımlarını denetleme sistemi

1.7.2.1.  AB’de devlet yardımları tanımı

 Avrupa Birliğinde tek pazarın gelişmesi ve ekonomik ve parasal birlik fikrinin oluşmasıyla birlikte, üye ülkelerin içsel bazı ekonomi politikaları uygulamalarına sınırlar getirilmiş ve Birlik içinde ortak hareket edilmesine yönelik kurallar getirilmiştir. Üye ülkelerin kendi üreticilerine devlet yardımı vermek suretiyle iç pazar lehine rekabeti bozmalarını engellemek amacı taşıyan devlet yardımları kontrolü de bu politika alanlarının en önemlilerinden biri kabul edilmekte; hatta bir görüşe göre de, devlet yardımları kontrol kuralları AB ortak pazarını oluşturan sütunlardan biri olarak görülmektedir.^[70] 

           Bu çerçevede AT Anlaşmasının 107(1) Maddesi ile;

• Kamu kaynağının kullanımı,
• Ekonomik avantaj sağlama,
• Belirli işletmelerin veya belirli ürünlerin üretiminin kayırılması,
• Rekabeti bozması veya bozma tehdidi yaratması unsurlarının hepsini içeren uygulamalar devlet yardımı olarak tanımlanmış ve ortak pazar ile bağdaşmadığı vurgulanmıştır. Ancak uygulandığı takdirde ekonominin üretim tabanını geliştirdiği ve ekonomiye sağladığı faydanın meydana getirdiği olumsuz etkilerden daha fazla olduğu kabul edilen ekonominin belirli bölge veya sektörlerindeki verimli yatırımlarına (bölgesel gelişme), sanayinin yeni teknoloji veya çevresel düzenlemelere uyumuna veya Ar-Ge yatırımlarını desteklemeye yönelik bazı yardımlara izin verilmektedir.^[71] AB’de izin verilen devlet yardım türleri dört ana başlık altında toplanmaktadır.
• Bölgesel Yardımlar (yatırım ve işletme dönemi destekleri),
• Yatay Yardımlar (KOBİ, çevre, istihdam, Ar-Ge, eğitim yardımları),
• Sektörel Yardımlar,
• Genel Ekonomik Çıkara İlişkin Yardımlar.

 AB kuralları kapsamında devlet yardımlarının kontrolü ile ilgili olarak Komisyon yardım türleri ve kapsamları ile ilgili ayrı ayrı kılavuzlar, tebliğler, yönlendirici mevzuat ve çerçeve kararlar çıkarmıştır. Ancak bu çalışmanın esas amacı yatırımlara yönelik teşvikleri incelemek olduğu için, bir sonraki bölümde sadece, bu alandaki teşvikleri büyük oranda düzenleyen AB’nin bölgesel yardımlara ilişkin denetleme kurallarından bahsedilecektir.

1.7.2.2. AB’de bölgesel devlet yardımları kuralları

 Bölgesel yardımların temel amacı AB düzeyinde, yatırımların ve istihdamın sürdürülebilir bir yapıda desteklenerek az gelişmiş bölgelerin kalkınması olup bu bölgelerde faaliyet gösteren işletmelerin büyümesi, modernleşmesi ve faaliyetlerini çeşitlendirmesini ve bu bölgelerde yeni firma kurulmasını teşvik etmektir.^[72]

Ancak bölgesel yardımların artmasından ve bunun sonucu oluşacak rekabet etkisinden korkulması nedeniyle (regional outbidding) devlet yardımlarına yönelik politika oluşturulması ile ilgili olarak ilk düzenlemeler bölgesel politika alanında gündeme gelmiştir.^[73]  Bölgeler arasında, uluslararası yatırımları çekmek amacıyla oluşabilecek bölgesel yardım yarışını önlemek amacıyla Komisyon tarafından bölgesel yardımın sadece belirli alanlara ve az gelişmiş bölgelere yoğunlaşmasına yönelik düzenleyici ve çoğu zaman kısıtlayıcı kurallar getirilmiştir.

 1968 yılından itibaren başlayan bölgesel yardımların koordinasyonuna ilişkin çalışmalar zaman içerisinde çeşitli tebliğler, bildirimler ve kılavuzlar şeklinde uygulamaya konmuştur. Günümüzde ise 2006 yılında uygulama süresi sona eren “Ulusal Bölgesel Yardımlara İlişkin Yönlendirici Mevzuat”ın yerine hazırlanan 2007-2013 “Ulusal Bölgesel Yardımlar Kılavuzu” bu alandaki temel prensipleri ortaya koymaktadır.

Prensip olarak NUTS II^[74] bazında bölgesel kalkınma stratejisinin bir parçası olarak iyi analiz edilmiş hedefler doğrultusunda seçilmiş “çok sektörlü” bir yapıda bölgesel yardımların uygulanması esası getirilmiştir. Ancak herhangi bir bireysel projenin, firmanın veya sektörün bölge gelişimine marjinal katkısının açık bir şekilde savunulabildiği durumlarda bölgesel yardımların tek proje/sektör/firma bazında uygulanabileceği de hükme bağlanmıştır.

1.7.2.2.1 . Uygun bölgeler

 AB üyesi ülkelerde bölgesel yardım alanları belirlenirken rekabet politikası ve bölgesel gelişme politikası beraber göz önünde bulundurulmaktadır. Komisyon tarafından ulusal bölgesel yardımların onaylanmasında temel mevzuat, AT Anlaşmasının 107(3a) ve 107(3c) Maddelerinden oluşmaktadır. Bu iki maddeye dayanılarak oluşturulan bölgelerde verilecek yardımlar, belirli kriter ve tavanlara uygunluğu sağlandığı sürece AT antlaşmasında yer alan genel devlet yardımı yasağından muaf tutulmaktadır.

 – Madde 107(3a) bölgeleri: Söz konusu bölgeleri yeni kılavuz çerçevesinde üçe ayırmak mümkündür.^[75]

• AT Anlaşması Madde 107(3a)’da yer alan “yaşam standartlarının anormal derecede düşük olduğu veya ciddi bir eksik istihdamın hüküm sürdüğü bölgeler” ibaresi uyarınca, NUTS II bazında kişi başına düşen Gayri Safi Yurt İçi Hasıla (GSYH)’sı^[76] 2000-2002 yılları arasındaki AB-25 ortalamasının yüzde 75’inden düşük olan bölgeler (classic 107(3a) regions),
• Kişi başına düşen GSYH değerine bakılmaksızın anakaraya uzaklık gibi kendine özgü sorunları nedeniyle ortak pazarla entegre olmakta sorun yaşayan bazı dış bölgeler (outermost regions),^[77]
• AB-15 ortalamasının yüzde 75’inin altında kalan fakat 10 yeni üyenin girişi ile AB-25 ortalamasının yüzde 75’inin üzerine çıkan istatistiksel etki bölgeleri (statistical effect regions).

                – Madde 107(3c) bölgeleri: AT Anlaşması Madde 107(3c)’de yer alan

“Ticaret koşullarını ortak çıkarlara zarar verecek ölçüde olumsuz etkilemeden belirli ekonomik bölgeler veya belirli ekonomik faaliyetlerin gelişimini desteklemek” ibaresi uyarınca uygulanmaktadır. Ancak koşulları kesin olarak tanımlanan Madde 107(3a) bölgelerine göre kapsamı, devlet yardımları ile önlenebilecek bölgesel sorunları tanımlaması nedeniyle daha esnektir.^[78] Söz konusu sorunlar belirlenirken sadece Birlik ortalamaları değil, ilgili üye ülkenin koşulları da göz önüne alındığından, Madde 107(3c) bölgeleri daha çok üye ülkenin ulusal ortalamalarına göre dezavantajlı bölgeleri içermektedir.

 Bölgesel yardımın istisnai durumu nedeniyle Komisyon, yardım alan bölgelerin yardım almayan bölgelerden daha az olmasını sağlamak amacıyla, yardım miktarını belirlemek için genel ölçü olarak nüfus oranını kullanmaktadır. Bu durumda da, Toplulukta bölgesel yardım alan nüfusun almayan nüfusa oranı yüzde 50’den az olmalıdır.

Tablo 1.4. AB’de 2007-2013 Yıllarında 107(3a) ve 107(3c) Bölgeleri Kapsamındaki Nüfusun Dağılımı (%)

Kaynak: Wishlade, 2007:9.

1.7.2.2.2 . Bölgesel yatırım yardımı

 Bölgesel yatırım yardımı; hibe, düşük faizli kredi, faiz desteği, devlet garantisi, hisse alımı, uygun şartlarda sermaye temini; vergi, sosyal güvenlik veya diğer zorunlu ödemelerde istisnalar – indirimler veya uygun fiyatlarda arsa, mal ve hizmet temini gibi farklı şekillerde olabilen ve ilk yatırım projelerine verilen yardımlar olarak tanımlanmaktadır. İlk yatırım projeleri ise: 

• Yeni bir işletme kurulması,
• Mevcut işletmenin kapasite artırımı,
• Ürün çeşitlendirilmesi,
• Mevcut işletmenin üretim sürecinde köklü değişikliklere gidilmesi koşullarından birini karşılamalıdır.

 AB’de bölgesel yardımlar alanındaki tüm bu düzenlemelerin esas amacı bölge gelişim sorunlarıyla orantılı bir yardım sistemi düzenlemek ve bölgeler arası yardım yarışını engellemektir. Bu çerçevede Madde 107(3a) bölgelerinde yatırım yardımı tavanları aşağıdaki kriterler kapsamında belirlenmiştir:

• Kişi başı GSYH’sı AB-25 ortalamasının yüzde 75’inden az bölgeler, AB25 ortalamasından daha fazla kişi başı GSYH’ya sahip dış bölgeler ve 01.01.2011 tarihine kadar istatistiksel etki bölgeleri için yüzde 30 brüt hibe karşılığı,
• Kişi başı GSYH’sı AB-25 ortalamasının yüzde 60’ından az bölgeler için yüzde 40 brüt hibe karşılığı,
• Kişi başı GSYH’sı AB-25 ortalamasının yüzde 45’inden az bölgeler için yüzde 50 brüt hibe karşılığı.

           Madde 107(3c) bölgelerinde ise yardım tavanları şu şekildedir:

• Hiçbir koşulda bu bölgelerdeki yardım yoğunluğu yüzde 15 brüt hibe karşılığını geçmeyecek,
• Bu oran kişi başı GSYH’sı AB-25 ortalamasından fazla ve işsizlik oranı da AB-25 ortalamasından az bölgeler için yüzde 10 brüt hibe karşılığına düşecek,
• 107(3a) kapsamındaki bir bölge veya Topluluk dışı herhangi bir ülke ile sınır komşusu olan nüfus yoğunluğu düşük 107(3c) kapsamındaki bölgeler için her koşulda yüzde 15 brüt hibe karşılığı olacaktır.

 Ayrıca KOBİ’lere verilen yardımlar söz konusu olduğunda yukarıda belirtilen oranlar küçük ölçekli işletmeler için yüzde 20 ve orta ölçekli işletmeler için yüzde 10 artırılabilmektedir. Bunun yanı sıra KOBİ’lerin kurulma aşamasında yapılacak piyasa araştırması ile danışmanlık hizmet alımı toplam yatırımın yüzde 50’sini geçmemek kaydıyla yardım kapsamına dahil edilebilmektedir.

     Tablo 1.5. AB’de Bölgesel Yatırım Yardımı Tavanları

Kaynak: European Commission, 2008:35.

 Yardım, fiziki yatırım süreci boyunca maliyetin belirli oranındaki kısmının karşılanması şeklinde olabileceği gibi, yatırımın yardım oranı ile öngörülen miktarını aşmamak kaydıyla yatırım süreci sonunda yaratılan ilave istihdama ilişkin giderler üzerinden de uygulanabilmektedir. Ancak her iki durumda da yatırım/yaratılan istihdam en az 5 yıl süre ile bölgede kalmalıdır. KOBİ yatırımları söz konusu olduğunda ise bu süre 3 yıla çekilebilmektedir.

1.7.2.2.3 . Büyük ölçekli yatırım projeleri

 2007-2013 Ulusal Bölgesel Yardım Kılavuzunda, bir önceki kılavuzda olduğu gibi 50 milyon Avro’nun üzerinde maliyeti olan projeler “büyük ölçekli yatırım projeleri” olarak adlandırılmaktadır. Bu tür projelere, gerek yatırımın yapılacağı yerel piyasaları gerek tüm ortak pazarı etkileyerek rekabet ortamının bozulmasını daha çok tehdit edeceği ve büyük yatırımların finansman ihtiyacının küçük yatırımlara oranla daha az olacağı düşüncesi ile azaltılmış bölgesel yardım tavanları uygulanmaktadır.

 Tablo 1.6. Büyük Ölçekli Yatırım Projelerinde Uygulanacak Yardım Tavanları

             Kaynak: European Commission, 2006:24.

 Tablo 1.6’ da görüldüğü üzere 50 milyon Avro’ya kadar olan yatırımlar bölgesel tavanlarının tamamı ölçüsünde desteklenebilirken, 50 milyon Avro’yu aşan kısım için desteklenebilecek miktar kademeli olarak azalmaktadır.

Kutu 1.2. Büyük Ölçekli Yatırım Projelerinde Yardım Tavanlarının Hesaplanması

Azami yardım miktarı = R x (50 + 0,5 x B + 0,34 x C ) R = Bölgesel yardım tavanı

• = Yatırımın 50-100 milyon Avro arasındaki kısmı
• = Yatırımın 100 milyon Avro’yu aşan kısmı

Örnek: 200 milyon Avro tutarında bir yatırımın bölgesel tavanın yüzde 50 olduğu bir bölgede azami ölçüde desteklenebileceği tavan:

R = 50, B = 50, C = 100 

Azami yardım miktarı = 50 x (50 + 0,5 x 50 + 0,34 x 100)

Azami yardım miktarı = 54,5 milyon Avro

Ayarlanmış tavan = 54,5 / 200 x 100 = 22,75

200 milyon Avro’luk bir yatırımın bölgesel tavanın yüzde 50 olduğu bir bölgedeki ayarlanmış tavanı yüzde 22,75 olmaktadır.                              

 AB devlet yardımları kuralları çerçevesinde, bir firmanın cari harcamalarının devlet kaynaklarıyla desteklenmesi (işletme dönemi yardımı) normal koşullar altında yasaklanmış yardımlar olarak kabul edilmektedir. Ancak yardımın bölgesel gelişmeye katkı sağlayabileceğinin ispatlanması, yardım miktarının bölgenin gelişmişlik sorunları ile orantılı olması ve sınırlı zaman dilimlerinde giderek azalan bir şekilde uygulanması koşullarıyla sadece Madde 107(3a) bölgelerinde işletme dönemi yardımlarının uygulanabilmesine imkan tanınmaktadır.

1.7.2.2.4 . Yeni kurulan küçük ölçekli işletmelere yönelik yardım

 Bölgesel yardım kapsamında bulunan bölgelerdeki girişimcilik faaliyetlerinin AB ortalamasına göre düşük olması ve yeni kurulan işletmelerin finansmana erişimde zorluklar yaşaması nedeniyle 2007-2013 Ulusal Bölgesel Yardım Kılavuzunda sadece küçük ölçekli işletmeleri kapsayan yeni bir yardım türüne yer verilmiştir. Buna göre yeni kurulan küçük ölçekli firmaların gelişmelerinin desteklenerek daha rekabetçi piyasaların oluşturulması amaçlanmaktadır. Bu yardım kapsamında aşağıdaki harcama kalemlerinin desteklenmesi öngörülmektedir:

• İşletme sermayesi için gereken finansmanın faizi,
• Üretim tesisi/ekipmanın kirası,
• Elektrik, su, ısınma, vergi gibi işletme giderleri,
• İşçilik üzerindeki sosyal ve vergisel kesintiler,
• İşletmenin kurulumu ile ilgili her tür danışmanlık hizmeti.

 Genel olarak küçük ölçekli işletmelerin yatırım ve ilk işletme dönemleri boyunca karşılaşacakları sorunların çözümüne yönelik olarak destek kalemlerinin geliştirilmesini amaçlayan bu yeni yardım, Madde 107(3a) bölgelerinde işletme başına azami 3 milyon Avro, Madde 107(3c) bölgelerindeki işletme başına ise azami 2 milyon Avro olarak sınırlandırılmıştır. Yardım tavanları ise aşağıdaki tabloda verilmektedir.

Tablo 1.7. Yeni Kurulan Küçük Ölçekli Firmalara Yönelik Yardımın Tavanları

Kaynak: European Commission, 2008:37.

 Bu tavanlara, bölgesel kişi başı GSYH’ları AB ortalamasının yüzde 60’ından az olan Madde 107(3a) bölgeleri, nüfus yoğunluğu 12,5 kişi/km²’den az olan bölgeler, toplam nüfusu 5000’den az olan küçük adalar ile diğer izolasyon sorunu çeken bölgeler için yüzde 5 eklenmektedir.

2. BAZI ÜLKELERDE UYGULANAN YATIRIM TEŞVİK PROGRAMLARI

 Tarih boyunca pek çok ülkede, teşvikler, iktisadi kalkınma ve sanayileşmenin hızlandırılması amacıyla devletlerin ekonomiler üzerindeki en önemli müdahale aracı olarak görülmüş ve çeşitli biçimlerde sıkça uygulanmıştır. Günümüzde de teşvikler, gelişmekte olan ülkelerde, toplam yatırım hacminin artırılarak üretimin ve istihdamın artırılması, firmaların rekabetçi bir yapıya kavuşturulması, geri kalmış bölgelerin geliştirilmesi gibi amaçlara, gelişmiş ülkelerde ise firmaların rekabet güçlerinin korunması, teknolojik gelişmelerin devam ettirilmesi gibi amaçlara ulaşmada yaygın bir biçimde kullanılmaya devam etmektedir. Diğer taraftan küreselleşmenin getirdiği uluslararası ticaretin serbestleşmesi, üretim zincirlerinin küreselleşmesi, sermaye ve yatırımların akışkanlığının artması gibi gelişmeler ışığında ortaya çıkan doğrudan yabancı sermayeyi çekme yarışı da, ülkelerin yatırım teşvik uygulamalarını artırmıştır.  

 Nitekim 1963-2004 yılları arasında ABD eyaletlerinde teşvik programlarının sayısı artarak yaygınlaşmıştır. ABD’de 20 eyalette yapılan bir çalışmaya göre 1990’larda brüt kurumlar vergisi üzerinden destek miktarı ortalama yüzde 10’dan yüzde 30’lara çıkmıştır.^[79]  

 Benzer bir durum AB ülkelerinde de gözlenmektedir. DYS yatırımlarını çekmek için izlediği agresif politikalarla bilinen İrlanda 1998 yılına kadar yatırım maliyetlerinin yüzde 75’ine varan oranlarda nakit destekler ve vergisel indirimler uygulamıştır.^[80] Son zamanlarda ise özellikle gelişmiş Batı Avrupa Ülkelerinden gelecek sermayeyi ülkelerine çekmek için Çek Cumhuriyeti, Bulgaristan, Romanya, Polonya gibi Doğu Avrupa Ülkelerinin uyguladıkları cömert teşvik programları dikkat çekmektedir.^[81]

 ABD ve AB’deki gelişmelere paralel olarak Brezilya, Çin gibi gelişmekte olan ülkelerde de teşvik mekanizmalarının sanayi politikaları içindeki rolünün arttığı gözlenmektedir.^[82] Federatif yapı içinde bulunan bu ülkelerde yerel ve merkezi yönetimlerin gerek yurtiçi gerekse yurtdışı yatırımlarını artırmak üzere uyguladıkları pek çok vergisel ve finansal teşvik programları bulunmaktadır. 

 Sonuç olarak felsefesi, uygulaması ve türleri değişse de teşvikler bütün ülkelerin sanayileşme ve kalkınma stratejilerinde yer almakta ve yaygın bir biçimde kullanılmaktadır. Bu bölümde geçmişte Türkiye gibi gelişmekte olan ülkeler kategorisinde yer almış fakat gösterdiği ekonomik gelişme ile gelişmiş ülkeler kategorisine yükselmiş bazı başarılı ülkelerde ve ekonomik yapısı itibarıyla Türkiye ile benzerlik gösteren ve uluslararası ekonomide Türkiye’ye rakip olabilecek bazı gelişmekte olan ülkelerde uygulanan yatırım teşvik politikaları ve uygulamaları incelenecektir.

2.1. İrlanda

 Dünyada başarılı teşvik politikaları ile iktisadi kalkınmanın sağlanması konusunda akla ilk gelen örneklerden biri İrlanda’dır. 1950 ve 60’larda gelişmekte olan ülke konumunda olan İrlanda, uygulanan sanayi ve teşvik politikaları çerçevesinde günümüzde düşük işsizlik ve yüksek rekabet gücü içeren istikrarlı bir ekonomik yapıya kavuşmuştur.

 İrlanda için ilk önemli değişimlerin yaşandığı dönem 1950’li yılların sonu ile 1960’ların başı olmuştur. Bu dönemde, o zamana kadar uygulanan ithal ikameci, korumacı ve yabancı sermayeyi sınırlayıcı politikalar terk edilerek yabancı sermayeyi ve dış ticareti teşvik edici önlemler alınmıştır.^[83] Bu dönemde, çok uluslu şirketlerin yatırımlarını çekme amacı çerçevesinde, yapılan ihracat oranında finansal teşvikler ve ihracattan elde edilen gelirin 15-20 yıllık bir döneme kadar vergiden muaf tutulması yoluyla firmalar desteklenmiştir.^[84] Dönemin teşviklerinin en önemli özelliği ise vergisel teşviklerin otomatik olarak, finansal desteklerin ise yapılan ihracat oranında farklılaştırılarak uygulanması olmuştur.

 1960’larda İrlanda, diğer Avrupa Ülkelerine oranla cömertçe uyguladığı vergisel ve nakit destekler yüzünden, ölçeksel olarak artan DYS yatırımlarından kısmen fayda görmüştür. Nitekim bu dönemde yetersiz işgücü nedeniyle birim işçilik fiyatlarında artış yaşayan Almanya’dan ve diğer Avrupa Ülkelerinden gelen DYS yatırımları öne çıkmıştır.^[85] Bir görüşe göre ise 1961 yılında OECD (Organization for Economic Co-operation and Development – Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü) üyesi olan İrlanda, o zamana kadar coğrafi açıdan izole ve dezavantajlı konumda bulunan küçük yüzölçümüne sahip üye ülkeler arasında yabancı sermayeye açılan ilk ülkelerden biri olmuştur.^[86] 

 1970’li yıllarda İrlanda için dönüşümün kapılarını açan gelişme, 1973 yılında gerçekleşen AET üyeliğidir. Bu sayede İrlanda ekonomisinin Avrupa ve dünya ekonomisine entegrasyonu hızlanmış ve İrlanda, yalnız Avrupalı değil aynı zamanda ABD merkezli firmaların da Avrupa pazarına mal ihraç edebilecekleri bir ülke konumuna gelmiştir. 1970’li yıllarda DYS yatırımlarını çekmek üzere kullanılan teşviklerin en önemli özelliği ise sektörel açıdan oldukça seçici olmalarıydı. Bu çerçevede teşvikler, elektronik ve ilaç sanayileri başta olmak üzere ileri teknoloji sektörlerinde DYS yatırımlarını artırmak ve geleneksel sektörlerde ise yerli yatırımları bırakmak üzerine kurulmuştur. Bu dönemde, teşvikler, oldukça seçici mahiyette ve esnek bir biçimde uygulanmıştır. Bu çerçevede desteklenecek yatırımların seçiminde dört aşamalı bir seçim kriteri kullanılmıştır:^[87]

1. Avrupa ülkelerinde gelişme potansiyeli bulunan ve yüksek katma değerli olan faaliyet alanlarının seçimi, ii. Belirlenen sektörlerde halihazırda Avrupa ülkelerine yüksek oranda ihracat gerçekleştiren firmaların seçimi, iii. Bu firmaların İrlanda’ya gelmesine yönelik tanıtım faaliyetleri, iv. Yatırımların tamamlanmasını ve azami faydanın sağlanmasını temin edecek şekilde firmalara özelleşmiş teşvik paketlerinin uygulanması.

 Yukarıda bahsedilen sürece dikkat edildiğinde, teşviklerin aslında sektörel olmaktan çok proje tabanlı olduğu görülmektedir. Söz konusu firma-odaklı ve proje bazında seçici teşvik sistemi, İrlanda’ya gelen yatırımcıların ihtiyaçları doğrultusunda teşviklerin esnek bir biçimde verilmesine imkan sağlayarak yabancı sermayenin İrlanda’ya gelmesini kolaylaştırmıştır.^[88]

 1980’li yıllarda İrlanda hükümeti tarafından uygulanan teşvikler, gelişen DYS yatırımları ve AB kısıtlamaları çerçevesinde şekillenmiştir. Nitekim uzun dönemli vergi tatilleri ve parasal destekler yerini düşük oranlı kurumlar vergisine bırakmıştır. Mekansal ve sektörel yığınlaşmalar dikkate alınarak kümelenme politikasının oluşturulması da yine bu dönemde gerçekleşmiştir. Ayrıca teşvik uygulamalarında fayda-maliyet analizi çalışmaları hız kazanarak yaşayabilir ve rekabet gücü olan yatırımların desteklenerek kaynak israfının önlenmesi amaçlanmıştır.^[89] 

 1970 ve 1980’lerde gelişen teşvik sistemine karşın, İrlanda’da, DYS yatırımları açısından esas gelişme 1990’larda olmuştur. Bu dönemde başta ABD merkezli olmak üzere pek çok firma İrlanda’da yatırım yapmış ve İrlanda ekonomisinin bugünkü temelleri atılmıştır. 

Kutu 2.1. İrlanda’da Sanayi ve Teşvik Politikası Çerçevesinde Uygulanan Sektörel Seçicilik 

 Yatırımların işsizliğin yüksek olduğu bölgelere ve özel önem taşıyan sektörlere yönlendirilmesi politikası İrlanda’da öteden beri uygulanmasına rağmen, bu iki olgunun  birleştirilerek sistematik bir biçimde uygulanması 1980’lerde başlamıştır. Temel olarak iki ana sektörde çok uluslu şirketlerin yatırımlarının çekilmesi ve bu yatırımların yerli yatırımcılar  tarafından takip edilerek belirlenmiş sektörlerde hem dikey hem de yatay entegrasyonun ve yüksek katma değerli üretim yapısının sağlanması amaçlanmıştır.

  Bu çerçevede belirlenen ilk sektör elektronik sektörü olmuştur. Elektronik sektörü özelinde ise mikro işlemciler, yazılım, bilgisayar donanımı ve yazıcılar olmak üzere dört alt  faaliyet alanı belirlenmiştir. Mikro işlemciler ve yazılım alanında ABD merkezli ve pazarda dominant olan İntel ve Microsoft firmalarının yatırım yapması bu alanda atılan ilk adımlar  olmuştur. Nitekim İntel firması için İrlanda ABD dışında yapılan ilk yatırım olmuştur. Daha dağınık bir yapı içinde olan bilgisayar donanımı alanında ise daha geniş bir yelpazeden şirketlerin İrlanda’da yatırım yapması politikası benimsenmiştir. Bu alanda yatırım yapan  firmaların başlıcaları Dell, Compaq ve Gateway’dir. Yazıcı imalatında Hewlett Packard’ın da yatırım yapması ile İrlanda elektronik sektöründe Avrupa’nın önemli üretim üssü olmuştur. Bu  süreci, sektördeki büyük oyuncular ile işbirliği yapmak isteyen yan sanayi yatırımlarının da izlemesi ile İrlanda elektronik sektöründe tam anlamıyla bir kümeye sahip olmuştur.

                       Öncelik verilen diğer sektör ise kimyasallar ve ilaç sektörüdür. Glaxo Smith Klien ve

Pfizer gibi dünyanın en büyük üreticilerinin çekilmesi ile İrlanda bu sektörde Avrupa pazarına  yönelik en önemli üretim merkezlerinden biri haline gelmiştir.

   Kaynak: Ruane and Buckley, 2006:10-11.

 İrlanda’nın ekonomik başarısında, başarılı bir biçimde uygulanan yatırım teşviklerinin yanında iki önemli hususun da belirtilmesinde fayda vardır. Bunlardan ilki, belirlenen sektörleri desteklemek üzere nitelikli işgücü eğitiminin geliştirilmesidir. Özellikle stratejik olarak belirlenen elektronik ve bilgi iletişim teknolojileri alanında genel eğitim sistemine yapılan önemli boyuttaki yatırımlar dikkat çekmektedir. Nitekim İrlanda, üniversiteden itibaren öğrencilerin dijital içerik ve internet uygulamalarında uzmanlaşmasını teşvik etmek üzere toplam 35 milyon ABD Doları bir kaynak ayırmıştır. Eğitim sistemi odağının bu şekilde teknolojikbilgi temelli ekonomiyi destekleyecek bir modele kaydırılması, bu alandaki birçok yabancı yatırımcının ülkeye çekilmesinde belirleyici olmuştur.^[90] 

 Bir diğer konu ise İrlanda’nın yatırım ortamının iyileştirilmesine yönelik olarak gerekli fiziki altyapıyı tamamlamasıdır. Bu süreçte AB üyeliği sonrası Birlik tarafından sağlanan yapısal fonların büyük payı olmuştur. Zira 1990’larda AB fonlarından İrlanda’ya aktarılan kaynak İrlanda GSYH’sının yüzde 5-6’larına tekabül edecek miktarlara erişmiştir.^[91] Ulaşım, elektrik, su, iletişim gibi gerekli altyapının hazır olması, dış kaynaklı yatırımların ülkeye girişinde önemli olmuştur. 

 Geçmiş dönemde sektörel seçicilik ile cömert vergisel ve finansal teşvikler uygulayan İrlanda, günümüzde AB kısıtlamalarının da etkisiyle daha çok istihdam, Ar-Ge gibi yatay alanlara yönelik teşvikler uygulamaktadır. Halihazırda İrlanda’da uygulanan teşvikleri vergisel ve finansal olmak üzere ikiye ayırmak mümkündür. Finansal teşvikler kategorisinde sermaye desteği, istihdam desteği, eğitim desteği ve Ar-Ge desteği sayılabilirken, vergisel teşvikler olarak düşük oranlı kurumlar vergisi kastedilmektedir.^[92] İrlanda’da tüm firmalar için yüzde 12,5 olarak uygulanan kurumlar vergisi oranı pek çok ülkeden daha düşüktür. Ayrıca İrlanda çifte vergilendirmeye karşı Mayıs 2009 itibarıyla 50 ülke ile anlaşma imzalamıştır.

Şekil 2.1. Bazı Ülkelerdeki Kurumlar Vergisi Oranları (%)

Kaynak: Ireland-Investment Development Agency. 16.05.2009.

                 <http://www.idaireland.com/why-ireland/tax/>

2.2. Çek Cumhuriyeti

 Çek Cumhuriyeti, gerek ekonomik yapısı itibarıyla Türkiye ile benzerlik arz etmesi, gerek uluslararası ekonomide Türkiye’ye rakip olması gerekse son yıllarda DYS yatırımlarını çekme konusundaki başarısı ile dikkat çekmektedir. 

 1989 yılında Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği’nin dağılmasına kadar geçen süreçte komünist bir rejimle yönetilen Çek Cumhuriyeti’nde sanayi kültürünün oluşması bu dönemde gerçekleşmiştir. Yine bu dönemde geliştirilen eğitim sistemi ve tamamlanan altyapı faaliyetleri ilerleyen süreçte ülkenin en önemli kazanımları olmuştur. 1989 sonrası ise ülke ekonomisinde köklü bir anlayış değişikliği gerçekleşerek yabancı yatırımlar güdümünde piyasa ekonomisine ve Batı Avrupa Ülkeleri odaklı ihracat stratejisine geçilmiştir. Hatta Çek Cumhuriyeti planlı ekonomiden serbest piyasa ekonomisine en başarılı şekilde geçen ülkelerden birisi olmuş ve uluslararası ekonomik sisteme hızla entegre olmuştur. Nitekim 1995 yılındaki OECD üyeliği ve 2004 yılındaki AB üyeliği bu entegrasyonu perçinlemiştir.

 Çek Cumhuriyeti, güçlü ve istikrarlı ekonomik yapısı, uyguladığı teşvik politikası, stratejik coğrafi konumu, tamamlanmış lojistik altyapısı, nitelikli işgücü varlığı, özelleştirme politikaları ve düşük işçilik maliyetleri ile DYS yatırımları çekme konusunda son derece başarılı olmuştur.^[93] Ayrıca Komünist dönemden kalan otomotiv, makine, kimya, cam ve metal eşya sanayilerindeki üretim kültürü sayesinde Avrupa Ülkelerine ihracatı düşünen çok uluslu şirketlerin yatırım kararlarında ilk sıralarda yer almıştır.  Siemens, Mercedes-Benz, Bosch, Coca-Cola, Toyota, Daewoo, Volkswagen, Panasonic, Chrysler, Toshiba, ve 1,2 milyar Avro tutan yatırımı için 2005 yılında Türkiye ile teşvik rekabeti içine girilen Hyundai, Çek Cumhuriyeti’nde yatırım yapan en önemli firmalardır.^[94]

 Çek Cumhuriyeti, serbest piyasa ekonomisine geçişle birlikte 10 yıla varan vergi muafiyeti ve nakit hibe destekleri ile yatırımları teşvik yoluna gitmiş ancak kısmi sektörel seçicilikte bulunmuştur. Bu durumun en önemli sebebi, pek çok ağır sanayi dalında ülkenin yeterli üretim kültürünün olması ve otomatik olarak yatırım taleplerinin bu alanlara yönelmesidir. Son yıllarda yatırım teşvikleri, AB kısıtlamaları çerçevesinde azalarak devam etmekle birlikte, yatırımların başta bilişim sektörü olmak üzere ileri teknoloji sektörlerine yönlendirilmesi amacıyla Ar-Ge teşvikleri ağırlık kazanmıştır.

 Mevcut durumda Çek Cumhuriyeti’nde uygulanan teşvikleri, imalat sanayiinde genel yatırım teşvik sistemi ve AB Uyum Fonlarından desteklenen Ar-Ge teşvikleri olmak üzere ikiye ayırmak mümkündür.^[95]

 İmalat sanayiinde genel yatırım teşvik sistemi: İmalat sanayindeki yeni ve ilave kapasite yatırımlarına yönelik olarak uygulanan bu sistemde azami destek oranları, AB kuralları çerçevesinde Çek Cumhuriyeti’ndeki Düzey II bölgelerinin gelişmişlik düzeyine bağlı olarak belirlenmiş bölgesel yardım yoğunlukları ile sınırlandırılmaktadır. Ayrıca kimya, makine, otomotiv, elektrikli makine ve optik aletler sektörlerindeki yatırımlar diğer sektörlerdeki yatırımlardan daha yüksek oranlarda desteklenerek kısmi bir sektörel seçicilik uygulanmaktadır.

Şekil 2.2. Çek Cumhuriyetinde Bölgeler İtibarıyla Yatırım Teşvik Tavanları 

Kaynak: Czech Republic-Investment and Business Development Agency.18.05.2009.  

<http://www.czechinvest.org/data/files/summary-investment-incentives-for-manufacturingsector-czech-rep-42-en.pdf>

 İmalat sanayiinde genel yatırım teşvik sistemi kapsamında sağlanan teşvik tedbirleri ise şunlardır:^[96]

• Kurumlar Vergisi İndirimi: Mevcut durumda Çek Cumhuriyeti’nde uygulanan kurumlar vergisi oranı yüzde 20’dir. Ancak yatırım yapacak yeni firmalar için 5 yıl boyunca tam, mevcut firmalar için ise kısmi ve bölgesel yardım tavanlarını aşmayacak şekilde kurumlar vergisi indirimi uygulanmaktadır.
• İstihdam Desteği: Yerel işsizlik oranının ülke işsizlik oranından yüzde 50 fazla olduğu bölgelerde yatırımlar neticesinde yaratılan her bir istihdama karşılık 2.000 Avro nakit destek verilmektedir.
• Eğitim Desteği: Yerel işsizlik oranının ülke işsizlik oranından yüzde 50 fazla olduğu bölgelerde yatırımlar neticesinde yaratılan her bir istihdamın toplam eğitim harcamasının yüzde 45’ine kadar destek verilmektedir.
• Bedelsiz Yatırım Yeri Tahsisi: Yatırımın türüne ve yapılan teşvik anlaşmalarına göre altyapısı tamamlanmış arsa tahsisi yapılabilmektedir.

Tablo 2.1. Çek Cumhuriyeti’nde 1998-2008 Arası Gerçekleşen Teşvik Belgeli İmalat Sanayii Yatırımlarının Sektörel Dağılımı

          Kaynak: Czech Republic-Investment and Business Development Agency.18.05.2009.                               <http://www.czechinvest.org>

 Ar-Ge Teşvikleri: Özellikle son yıllarda tüm AB ülkelerinde olduğu gibi, Çek Cumhuriyeti’nde de fiziksel kapasite yatırımlarının yanında imalat sanayiinin sektörel dönüşümünü sağlamak ve üretim yapısını yüksek katma değer yaratan ileri teknoloji sektörlerine yönelik dönüşümü sağlamak amacıyla Ar-Ge teşviklerine ağırlık verilmeye başlanmıştır. Bu alanda verilen teşviklerin finansal kaynağını ise AB Uyum Fonları oluşturmaktadır. Ar-Ge teşvikleri kapsamında desteklenen faaliyetler şunlardır:

• Ar-Ge faaliyetlerinin maddi ve maddi olmayan yatırımları,
• Yüksek teknoloji tesislerinde yenileme ve modernizasyon faaliyetleri,
• Eğitim merkezleri yapımı,
• İşgücü eğitim faaliyetleri,
• Üretim tesislerinde enerji verimliliği sağlanmasına yönelik faaliyetler.

Kutu 2.2. 2005 Yılında Hyundai Yatırımı için Çek Cumhuriyeti ve Türkiye Arasında Yaşanan Teşvik Rekabeti

 Yabancı sermaye, yeni iş olanakları yaratma, sektörlerde kümelenmeyi destekleme,  teknoloji aktarımını sağlama gibi pek çok nedenden dolayı ülkeler açısından önem arz etmektedir. Pek çok ülke cazip teşvik tedbirleri uygulayarak yabancı sermaye yatırımlarını çekmek üzere birbirleri arasında amansız bir rekabete girmektedir. Türkiye için ise son yıllarda  bu konuda akla gelen en önemli örnek hiç kuşkusuz 2005 yılında Çek Cumhuriyeti ile yaşanan teşvik savaşıdır. 

  2005 yılında Çek Cumhuriyeti ile yaşanan rekabetin temeli, otomotiv sektörünün önemli firmaları arasında yer alan Güney Koreli Hyundai’nin, Avrupa pazarına yönelik olarak

 1,2 milyar Avro tutarında yatırım yapma kararına dayanmaktaydı. Firma, yatırım yeri olarak sektörde yeterli altyapısı olan, nitelikli işgücü bulunan, Avrupa pazarına yakın olan ve yatırım  maliyetinin en aza indirilmesini sağlayan teşvikler sunan adaylar üzerinde durmaktaydı. Bu koşullar altında Çek Cumhuriyeti ve Türkiye firmaca potansiyel yatırım yerleri olarak öne çıkmıştı. Nitekim firma yetkilileri aday ülkeler ile başta yatırım yeri olmak üzere teşvikler  konusunda pek çok defa görüşmelerde bulunmuşlardı. Yatırım iç pazardan ziyade ihracata yönelik olacağı için yatırım yerinin, liman ve tren yollarına yakın ve lojistik olarak avantajlı bir

    konumda olması firma yetkililerince talep edilmiştir.

 Bu süreçte yatırımın büyüklüğü ve yatırım sonucunda yaklaşık doğrudan 3.500 dolaylı  olarak ise 20.000 kişilik istihdam yaratılması göz önüne alındığında, iller bazında rekabet yaşanmış ve pek çok yerel yönetici yatırımın kendi illerinde yapılması için başta yatırım yeri  tahsisi olmak üzere teşvik verilmesini talep etmiştir. Ancak merkezi yönetim yabancı sermaye için ayrıcalık tanımak istememiş ve başta Hyundai tarafından istenen limana ve tren yollarına

    yakın arsa tahsisi olmak üzere pek çok özel uygulamalardan kaçınmıştır.  

 Diğer taraftan Çek Cumhuriyeti ise, 1.185 milyon Avro tutarındaki yatırım için  kurumlar vergisi indirimi, istihdam desteği, eğitim yardımı ve arsa tahsisinden oluşan toplam

111 milyon Avro’luk bir teşvik paketi sunmuştur. Yapılan bir dizi görüşmenin ardından da firma     tarafından yatırımın Çek Cumhuriyeti’nde yapılmasına karar verilmiştir. 

 Bu sürecin sonunda yatırım yeri başta olmak üzere yeterli teşviklerin sağlanamadığı  pek çok defa gündeme getirilmiş ve kamuoyunda çeşitli tartışmalar yaşanmıştır. Diğer taraftan bütçe kısıtları dikkate alındığında, 111 milyon Avro’nun da ciddi bir miktar olduğu açıktır. Her şeye rağmen yatırım büyüklüğü ve yaratılması öngörülen istihdam rakamları göz önüne  alındığında Türkiye önemli bir yatırımı kaybetmiştir. Özellikle otomotiv sektörünün Dokuzuncu

Kalkınma Planı çerçevesinde öncelikli sektörler arasında yer aldığı göz önüne alındığında, bu  kaybın ne denli önemli olduğu daha iyi anlaşılabilmektedir.

 Elbette bu denli büyük bir yatırımın kararını alan firmaların, yatırım kararlarını  etkileyen pek çok faktör vardır. Bu faktörler içinde teşvikler ise alt sıralarda yer almaktadır.

Ancak diğer faktörlerin (işgücü niteliği, pazara yakınlık, altyapı vs.) birbirine yakın olduğu  durumlarda da teşviklerin yatırım kararlarını etkilediği de bir gerçektir. Dolayısıyla en azından bazı büyük ve stratejik projeler için proje bazında farklılaşabilen ve esnek olarak uygulanabilen  teşvikler, bazı önemli yatırım projelerinde Türkiye’yi avantajlı konuma getirebilme potansiyeline sahiptir.

Kaynak: (1) “20 bin kişiye iş fırsatı kaçıyor”. Sabah. 20.12.2005. 20.05.2009.

                       <http://arsiv.sabah.com.tr/2005/12/20/eko101.html>

• “Herkes Hyundai’nin peşinde…”. CNNTürk.Com. 03.01.2006. 20.05.2009.

                      <http://www.cnnturk.com/2006/ekonomi/sirketler/01/03/herkes.hyundainin.pesinde               /150075.0/index.html>

• “”Hyundai teklifi beğenmedi dev yatırım Çeklere gitti”. Hürriyet. 13.01.2006.

20.05.2009. 

                    <http://hurarsiv.hurriyet.com.tr/goster/haber.aspx?id=3779007&tarih=2006-01-13>

2.3. Polonya

 Polonya, yüzölçümü, nüfusu ve ekonomik potansiyeli bakımından orta büyüklükte bir Avrupa ülkesi olmasına karşın, son yıllarda GSYH’sındaki artış ile dünya ekonomisindeki yükselen önemi ve Doğu Avrupa Ülkeleri arasında en fazla DYS yatırımına konu olması bakımından dikkat çekicidir. Nitekim Polonya 2009 yılında ekonomisinde küçülme yaşamayan tek AB üyesi ülke olmuştur.

 Tıpkı bir önceki bölümde değinilen Çek Cumhuriyeti gibi Polonya da 1989 yılına kadar merkezi planlamaya dayalı bir ekonomik politika izlemiştir. Bir başka deyişle bu dönemde karar mekanizmasını piyasa güçleri yerine devlet oluşturmuştur. 1989 yılında Lech Valesa liderliğindeki Dayanışma Sendikası komünist sisteme karşı başarılı olmuş ve planlı ekonomiden serbest piyasa ekonomisine geçisin temelleri atılmıştır.^[97] Bu dönemde izlenen “Balcerowitz Planı” piyasa ekonomisine geçiş için sistematik bir dönüşümü öngörmüş ve üç temel prensibi esas almıştır:^[98]

• Devlet tarafından belirlenen sabit fiyatların serbest bırakılması,
• Bütçe açıklarının sınırlandırılması, Merkez Bankası tarafından para basımı yoluyla finanse edilmesinin yasaklanması ve iç piyasadaki üretim ve tüketimin sübvanse edilmesinin sınırlandırılması,
• Reel faiz uygulamasına geçilmesi ve döviz kurunun sabitlenmesi.

 Bu dönemde uygulanan politikalar içerisinde özelleştirme uygulamaları önemli bir yer tutmuştur. 1990-1998 döneminde devlet işletmelerinin yüzde 70’i özelleştirilmiştir.^[99] 

 Doğu Avrupa’daki geçiş ülkeleri arasında liberal ekonomiye geçen ilk ülke olan Polonya, yine bu ülkeler arasında ekonomik daralmadan kurtulup büyüme eğilimine giren ilk ülke olmuştur. Uygulanan hızlı stabilizasyon programları ve özelleştirme uygulamaları neticesinde 1992 yılından itibaren büyüme oranı hızlanmıştır. 1995 yılındaki yüzde 7’lik büyüme ile de Avrupa’nın en hızlı büyüyen ülkesi olmuştur. Büyüme oranı 2000 yılının sonralarında vuku bulan Rusya Krizi ile yavaşlamış olsa da son yıllarda (2009 hariç) tekrar yüzde 5-6’lar seviyesine çıkmıştır. 

 Polonya’nın hızlı büyümesinde DYS yatırımlarının büyük etkisi olmuştur.  1990 yılında 100 milyon ABD Doları olan DYS yatırımları yıllar itibarıyla yükseliş göstererek 2007 yılında 22 milyar ABD Dolarına kadar çıkmıştır.  2008 yılı itibarıyla toplam DYS yatırım stoku ise 137 milyar ABD Dolarıdır.^[100] Ağırlıklı olarak makine imalat, elektrikli makine, otomotiv ve gemi inşa alanında yatırımlar gerçekleşmiştir.

 Yabancı sermaye odaklı bir büyüme stratejisi benimsemiş Polonya’nın teşvik politikalarında 2000’li yıllara kadar cömert yatırım indirimleri göze çarpmaktadır. Bu tarihten sonra ise vergisel teşvikler, “Özel Ekonomik Bölge (ÖEB)”¹⁰³ olarak adlandırılan belirlenmiş sanayi alanları ile sınırlı olarak uygulanmaya başlamıştır. Bu bölgelerde 10 yıla varan vergi tatilleri, yüzde 50 oranında gelir vergisi indirimleri gibi yüksek oranlı vergisel teşvik uygulamaları olmuştur. Ancak ilerleyen süreçte, AB üyelik müzakerelerinin de etkisiyle bu oranların indirilmesi ve yatırımın belirli bir oranına erişinceye kadar teşvik verilmesi zorunluluğu ortaya çıkmıştır.^[101]

 Ayrıca 2002 yılında yapılan düzenleme ile büyük ölçekli ve öncelikli konularda yapılacak DYS yatırımları için ayrı bir teşvik programı yürürlüğe girmiştir. Bu düzenleme ile söz konusu niteliklerdeki yatırımların özel ekonomik bölgeler dışında da desteklenebilmesi imkanı getirilmiştir. Son dönemde ise AB Uyum Fonlarından en fazla yararlanan ülke olan Polonya’da bu fonlar kaynaklı çeşitli istihdam ve eğitim destekleri geliştirilmiştir.

 Mevcut durumda yatırımların desteklenmesi amacıyla geliştirilen teşvik programlarını, ÖEB’lerde uygulanan yatırım teşvikleri, özel önem taşıyan yatırımların teşviki ve AB Fonları vasıtasıyla sağlanan destekler olmak üzere üçe ayırmak mümkündür.^[102]

 ÖEB’lerde uygulanan yatırım teşvikleri: Polonya’da ÖEB’lerin kurulma amacı çeşitli teşvik unsurları sağlamak suretiyle yatırımcıların ülkenin geneline yayılabilmesi ve bölgesel gelişmişlik farklılıklarının azaltılmasıdır. 2009 yılı sonu itibarıyla ülkenin çeşitli bölgelerine dağılmış 14 adet ÖEB bulunmaktadır. Bölgelerde uygulanan teşvik tedbirlerinin azami destek oranları ise AB tarafından kabul edilen Polonya bölgesel yardım haritasında belirtilen oranlar ile sınırlandırılmaktadır. Bir başka deyişle ülkenin büyük bir kısmında yüzde 50 azami destek oranı uygulanırken az bir kısmında bu oran yüzde 40’tır.

Şekil 2.3. Polonya’da Bölgeler İtibarıyla Yatırım Teşvik Tavanları 

Kaynak: Poish Agency for Foreign Investment. 26.05.2009. 

                  <http://www.paiz.gov.pl/index/?id=cfbc6c5cfb8a3e10fab12aa3512153df>           ÖEB’lerde uygulanan teşvik tedbirleri şunlardır:^[103]

• Gelir vergisi/kurumlar vergisi muafiyeti veya istihdam desteği: Bölgelerde asgari 100.000 Avro’luk yeni yatırımlar, bölgesel tavanları aşmamak kaydıyla kurumlar vergisi indirimi ile desteklenmektedir. Diğer taraftan kurumlar vergisi indirimi yerine, yaratılacak yeni istihdama karşılık 2 yıl süreyle ve yine bölgesel yardım tavanlarıyla sınırlı kalmak kaydıyla gelir vergisi ve sigorta primi işveren payı muafiyeti de uygulanabilmektedir.
• Yatırım yerinin ÖEB içine alınması: Asgari 40 milyon Avro veya 500 kişilik yeni istihdam yaratılmasına bağlı olarak yatırımın bulunduğu alan ÖEB sınırlarında sayılabilmektedir. Diğer bir ifade ile belirtilen kriterleri sağlayan yatırımcılar ÖEB’lerde sağlanan teşvik tedbirlerinden yararlanabilmektedirler.
• Emlak vergisi indirimi/muafiyeti: Uygulama tebliğlerde belirlenen şartların yerine getirilmesi durumunda emlak vergisinde kısmi veya tam indirim yapılmaktadır.

 Özel önem taşıyan yatırımların teşviki: Polonya’da, ÖEB’lerde sağlanan vergisel destekler haricinde büyük ölçekli ve özel önem taşıyan konularda gerçekleşecek yatırımlara ilişkin ayrı bir yardım programı bulunmaktadır. Bu kapsamda otomotiv, elektronik, havacılık, yüksek katma değerli hizmet sektörleri, Ar-Ge, bioteknoloji öncelikli alanlar olarak kabul edilmektedir.^[104]  Ayrıca yatırım konularına göre değişmekle birlikte destekten faydalanılabilmesi için yatırımcıların belirli asgari yatırım tutarlarını ve istihdam sayılarını da sağlayabilmeleri gerekmektedir. Bu çerçevede, teşvik programı kapsamında söz konusu konularda gerekli şartlar yerine getirilerek yapılacak yatırımlara nakit teşviklerle destek verilmektedir. Nakit teşvikler, doğrudan yatırım giderlerinin desteklenmesi şeklinde olabileceği gibi yatırımlar sonucunda yaratılan istihdamın desteklenmesi şeklinde de uygulanabilmektedir. 

Tablo 2.2. Polonya’da Uygulanan Özel Önem Taşıyan Yatırım Teşvikine İlişkin Program Kapsamında Sağlanan Teşvikler    

Kaynak: Polish Agency for Foreign Investment. 26.05.2009. 

                <http://www.paiz.gov.pl/index/?id=7c4121d27bf970f00f1dfdcee8f43a5d>

 Tablo 2.2’de görüldüğü üzere öncelikli konular haricinde önemli derecede istihdam yaratan diğer sektör yatırımları da program kapsamında değerlendirilmektedir. Ayrıca belirtilmesi gereken bir başka husus da, nakit teşviklerin vergisel teşvikler ile beraber uygulanmasıdır. Bir başka deyişle ÖEB’lerde sağlanan teşviklere ek olarak nakit teşvikler uygulanmakta ve bölgesel yardım tavanları bütün yardım programından sağlanan teşviklerin kümülasyonu için geçerli olmaktadır.  

 Diğer taraftan program kapsamında nakit teşvikler yer aldığından uygulamada proje bazında seçicilik yapılmaktadır. Bu çerçevede yatırımcılar ilk olarak proje başvurularını yapmakta ve bu başvurular ilgili birimlerce değerlendirilmektedir. Daha sonra yatırımcı ve hükümet yetkilileri arasında görüşmeler yapılmak suretiyle sağlanacak teşvikin tutarı belirlenmektedir. 

 AB Fonları tarafından sağlanan destekler: AB Fonlarının yeni programlama döneminde (2007-2013), Polonya, 79,2 Milyar Avro ile, söz konusu fonlardan en fazla yararlanan ülke konumunda yer almaktadır. Bu fonların kullanımı amacıyla oluşturulan yenilikçilik, insan kaynaklarının geliştirilmesi, bölgesel gelişme ve çevre operasyonel programları çerçevesinde yatırımlara kısmi destekler verilmektedir. Buna göre söz konusu operasyonel programlar kapsamında uygulanan yatırım

teşvikleri şunlardır:^[105]

• Yeni ürün geliştirmeye yönelik yatırım teşvikleri,
• Yeni teknolojilerin adaptasyonuna yönelik yatırım teşvikleri,
• Çevre koruma faaliyetlerine yönelik yatırım teşvikleri,
• İşgücü eğitim programları,
• Yeniden kazanım, yeniden değerlendirme yatırımlarının teşviki,
• Mesleki eğitim kursları,
• KOBİ’lere yönelik mikro kredi uygulamaları.

2.4. Güney Kore

 Güney Kore’nin kendine has ekonomik gelişimi akademik literatürde detaylı bir biçimde incelenen ve pek çok açıdan özel önem verilen bir konudur. Özellikle Kore Savaşı (1950-1953) sonrasında yerle bir olan ülkenin 1960 ve 1970’lerde gösterdiği ekonomik performans sonucunda günümüzde geldiği yer göz önüne alındığında ülkenin gösterdiği gelişim gerçek bir başarıdır. Güney Kore’nin ekonomik gelişimi birinci beş yıllık kalkınma planı (1962-1966) çerçevesinde ithal ikameci politikaların terk edilerek ihracat odaklı büyüme stratejisine geçilmesi ile başlamış ve ilerleyen süreçte değişen gelişim stratejileri ile devam etmiştir. 

Kutu 2.3. Güney Kore’de Uygulanan Ekonomi Politikalarının Amaçları

Kaynak: Ministry of Finance and Economy Republic of Korea and KDI School of Public Policy and Management, 2006:64.

 Yıllar içinde odaklanılan alanlar değişikliğe uğrasa da Güney Kore’nin ekonomik kalkınma sürecini, dönemde uygulanan politikalar göz önüne alınarak iki ana bölümde incelemek mümkündür.^[106]

(1) 1960 ve 1970’lerde uygulanan sanayi ve teşvik politikaları: 

 Bu dönemin politikalarının temel özelliği yatırımların büyük oranda devlet müdahalesi ve kontrolü ile şekillenmiş olmasıdır. Buna göre ulusal amaçlar doğrultusunda firmaların performanslarının incelenmesi ve başarılı olanlara yönelik seçici teşvik mekanizmalarının uygulanması temel felsefe olmuştur. Bu çerçevede başarılı firmalar ödüllendirilirken, başarısız firmalar sistemden çıkartılmıştır.

 1960’lı yıllarda uygulanan politikaların sanayi açısından temel amacı ülke ihracatının artırılmasına yönelik olmuş ve başarı kriteri olarak ihracat artışları kullanılmıştır. Bu çerçevede ihracat artışı sağlayan firmalar, gelir ve kurumlar vergisi indirimi, diğer dolaylı vergilerde indirim, çeşitli finansal destekler ve artırılmış ithalat kotaları gibi teşvikler ile desteklenmişlerdir. Bu amacı gerçekleştiremeyen firmalar ise destekten mahrum bırakılmış ve başarılı firmalarca devralınmaları sağlanmıştır. İhracatı geliştirme politikası çerçevesinde firma bazında oldukça seçici teşvikler uygulanarak başarılı firmaların seçilmesi amaçlanmıştır. Uygulanan bu politikalar ile ihracatın 1950’li yıllarda ortalama yüzde 3 artış hızı, 1960’larda yıllık ortalama yüzde 30’ a, 1970’lerde yüzde 40’a çıkmıştır.^[107]   

 1970’li yıllarda ise ihracatı geliştirme stratejisi bir adım daha öteye giderek ülke açısından öncelikli sanayilerin geliştirilmesi stratejisine dönüşmüştür. Demirçelik, makine, kimya, elektronik ve gemi inşa sanayileri özel önem taşıyan sektörler olarak belirlenmiş ve firmaların bu alanlarda yatırım yapması amacıyla yatırım ölçeği, yatırımların sektörel dağılımı, yatırım yeri gibi detayları içeren planlar yapılmıştır.^[108] Bu planlar çerçevesinde belirlenen sektörlerde yatırım yapmak isteyen ve yatırımların en az yüzde 30’unu kendi öz kaynaklarından karşılayabilen firmalar çeşitli vergisel ve finansal teşviklerle desteklenmişlerdir. Bu dönemde teşviklerin uygulanmasına, ihracat artışı sağlama kriterine ek olarak sektörlerde uluslararası rekabet gücüne sahip olmak kriteri eklenmiştir. Yine bu dönemde de başarılı firmaların ödüllendirilmesi ve başarısızların sistemden elenmesi anlayışı devam etmiştir. 

 1970’li yılların sektörel politikalarında gözlenen detaylı seçicilik ve başarıya odaklı teşvik sistemi bölgesel gelişim politikalarında da görülmektedir. Bu çerçevede gelişme kaydeden bölgeler yeni teşvikler ile desteklenmiş, yeterli gelişimi kaydedemeyen bölgeler ise teşviklerden mahrum kalmıştır. Bu durum bölgeleri başarıya odaklamış ve teşvikten yararlanmak amacıyla bütün bölgeler kalkınma adına önemli adımlar atmıştır.

 Sonuç olarak, bu dönemde uygulanan sanayileşme ve kalkınma politikalarının temeli özel sektör odaklı olmuş ve ulusal amaçların gerçekleşmesinde özel sektörün katılımı sağlanmıştır. Ayrıca firma bazında seçici teşvikler ile başarılı firmaların seçilmesi ve desteklenmesi, başarısız firmaların ise sistemden çıkarılması teşvik politikasının ana felsefesini oluşturmuştur.

Kutu 2.4. 1970’lerde Güney Kore’de Uygulanan Bölgesel Kalkınmaya Yönelik Teşvik Sistemi

              1970’lerde Güney Kore’de İçişleri Bakanlığı tarafından bölgesel gelişmenin sağlanması  amacıyla Saemoul Undong projesi uygulamaya konulmuştur.

  Proje kapsamında ülke çapında 34.000 köy ilk etapta kalkınmada öncelikli bölgeler  olarak seçilerek benzer oranlarda desteklenmiştir. İlk etap değerlendirmeleri sonucunda desteklenen köyler gelişmiş, gelişmekte olan ve gelişmemiş olmak üzere üç temel gruba  ayrılmıştır. Buna göre 16.000 adedi gelişmiş ve gelişmekte olan gruba dahil edilerek belirli bir gelişme kat ettiği düşünülmüş, geri kalan 18.000 adedi ise yeterince gelişme kaydedemeyen gelişmemiş bölge grubunda yer almıştır.

 İkinci etapta ise tüm siyasi baskılara rağmen, sadece gerekli gelişmeyi göstermiş olan 16.000 adet köy desteklenmiş ve yeterli gelişmeyi gösteremeyen 18.000 adet köy destek

alamamıştır. Bu durum, firma bazında başarılı firmaların desteklenip başarısızların destek kapsamında yer almamasına benzerlik göstermektedir.

             İkinci etap desteklerinin sonunda ise destek kapsamı dışında kalan 18.000 adet köyden

6.000 adedi kendi kaynakları ile gelişme sinyalleri göstermiş ve bu köyler bir sonraki etap  teşvikler kapsamında yer alırken gelişme gösteremeyenler yine kapsam dışında bırakılmıştır.

  Bu süreç, tıpkı firma düzeyinde olduğu gibi, köylerde de başarı baskısı yaratmış ve destek kapsamında yer almak için köyleri başarılı olmaya itmiştir. Nitekim seçici bir şekilde uygulanan bölgesel teşvik mekanizması ile 5 yıl sonunda hemen hemen tüm köyler gelişmiş ya

 da gelişmekte olan gruba dahil olmuş ve bölgesel gelişmişlik farklılıkları azalmıştır.  

Kaynak: Ministry of Finance and Economy Republic of Korea and KDI School of Public Policy and Management, 2006:68.

(2) 1980 ve 1990’larda uygulanan sanayi ve teşvik politikaları: 

 1979 yılında Güney Kore ekonomisi, aktif sanayileşme politikalarının uygulanmasından itibaren ilk defa küçülme yaşamış ve seçici teşviklerle desteklenen pek çok sektörde meydana gelen fazla kapasiteye rağmen Güney Kore düşük bir ihracat performansı sergilemiştir. Ayrıca genişletici para politikalarını takiben ortaya çıkan enflasyonist baskılar ekonominin en önemli sorunu haline gelmiştir. Bu gelişmelerin üzerine enflasyonist baskıların azaltılması, finansal piyasaların ve dış ticaretin serbestleşmesi gibi istikrar politikaları uygulanmaya başlamıştır.^[109] 

 1987 yılında Güney Kore Anayasasında demokratikleşme alanında yapılan değişiklik ile devlet politikalarında ayrımcılık kalkmış ve herkesin eşit şartlarda kamu uygulamalarından yararlanması ve devletin piyasayı kontrol etmesi ve gözetmesi ilkeleri getirilmiştir.^[110] 

 Gerek sektörel teşviklerin piyasa aksaklıklarına sebep olması gerek demokratikleşme çalışmalarının sonucu olarak teşvik politikalarında firma bazında sektörel seçici teşvik uygulamaları terk edilmiştir. Bunun yerine Ar-Ge, KOBİ, bölgesel gelişme gibi yatay alanlara yönelik teşvikler uygulanarak her ekonomik birimin teşviklerden eşit oranda faydalanabilmesi amaçlanmıştır. Ayrıca teşvikler mevzuatla belirlenmiş kurallar çerçevesinde otomatik olarak uygulanan bir hale getirilmiştir. Sürekli gözetim ve izleme mekanizmasının terk edilerek otomatik bir biçimde teşvik sisteminin uygulanması bazı görüşlere göre kaynak israfının artmasına ve firmaların gerektiği gibi yönlendirilememesine sebep olmuştur. ^[111]  Nitekim bu dönemdeki ekonominin büyüme hızı önceki döneme göre daha düşük seviyelerde kalmıştır.

 Diğer taraftan başta Ar-Ge faaliyetleri olmak üzere yatay alanlara yönelik olarak uygulanan teşvikler geliştirilmiştir. Bir başka deyişle, teşvikler sektörel değil fonksiyonel olarak uygulanmıştır. Ar-Ge faaliyetlerini artırmak üzere dolaylı ve doğrudan vergisel teşvikler artırılmış, işgücü eğitim programlarına önem verilmiş, teknolojik gelişmeleri desteklemek için kredi imkanları genişletilmiş ve risk sermayesi şirketleri desteklenmiştir.^[112] Uygulanan teşvikler sektörel öncelik taşımamakla birlikte Ar-Ge teşvikleri ağırlıklı olarak kurgulanan teşvik sisteminin dolaylı olarak otomotiv, makine, elektronik başta olmak üzere ileri teknoloji sektörlerini hedef aldığı söylenebilir. 

 Yabancı yatırımcıların önündeki engellerin kaldırılarak, belirlenmiş alanlarda yabancı sermayenin girişinin kolaylaştırılması da yine bu dönemde gerçekleşmiştir. Ayrıca Güney Kore firmaları küresel pazarlara açılmaya başlamış ve teknoloji transferini sağlamak üzere uluslararası bağlarını kuvvetlendirmişlerdir.

• Günümüzde uygulanan sanayi ve teşvik politikaları:

 Günümüzde Güney Kore’de uygulanan sanayi politikasının, bilim ve teknoloji politikası ile iç içe geçtiği söylenebilir. Nitekim klasik anlamda sektör seçimi ve kapasite yatırımlarının desteklenmesi yerine, yüksek katma değer sağlayacak alt faaliyet alanlarının belirlenmesi ve bu alanlara yönelik Ar-Ge faaliyetlerinin teşviki ön plana çıkmaktadır.

 Güney Kore’de uygulanan sanayi politikası çerçevesinde yerel firmaların teknoloji birikimlerini desteklemek üzere nitelikli işgücünün artırılması da diğer bir temel politikadır. Nitekim Güney Kore üniversiteleri, yıllık bazda Hindistan’dakilerden daha fazla mühendis mezun vermektedir.^[113]

  Ayrıca yerel firmaların teknolojik gelişiminde önemli rol oynayan DYS yatırımları seçici olarak desteklenmektedir. Buna göre yarı iletkenler, görüntü sistemleri, bilgi ve iletişim sistemleri, otomotiv, ilaç, makine, yüksek katma değerli kimyasallar, havacılık ve turizm yabancı yatırımcıların destekleneceği alanlar olarak belirlenmiştir. Bu alanlarda yapılacak yabancı sermaye yatırımlarının desteklenmesine yönelik olarak uygulanan teşvikler ise şunlardır:^[114]

• Vergisel Teşvikler: Belirlenmiş faaliyet ve yatırım yerlerine göre değişmek kaydıyla yatırımcılara kurumlar vergisi, gelir vergisi ve yerel her tür vergide beş ile yedi yıl arasında yabancı sermayenin oranı ölçüsünde indirim uygulanmaktadır.
• Nakit Hibe Destekleri: Ar-Ge yatırımları, ileri teknoloji alanlarındaki yatırımlar ve çevre dostu teknolojilere yatırımlar gibi daha dar kapsamda belirlenmiş yatırımlar için toplam yatırım maliyetinin yüzde 5’ine kadar nakit destekler verilmektedir. Desteğin belirlenmesi karşılıklı görüşmelerle netleşmekte ve tedbir esnek bir şekilde uygulanmaktadır. Yatırımcının bu destekten faydalanması için yatırımın en az yüzde 30’unu kendi öz kaynağı ile yapması ve yatırımın en az 10 milyon ABD Doları olması gerekmektedir. Ancak yatırımcının bölgesel merkezini kurması veya yatırımını bölgesel gelişme bakımından özel önem taşıyan bir bölgeye yapması durumunda bu şartlarda bazı esneklikler yapılabilmektedir.
• Bedelsiz Yatırım Yeri Tahsisi: Yatırımın mahiyetine ve yapılan teşvik anlaşmalarına göre Münferit Yabancı Sermaye Yatırım Bölgesi, Kompleks Yabancı Sermaye Yatırım Bölgesi, Serbest Ticaret Bölgesi ve Serbest Ekonomik Bölge olmak üzere dört farklı türde yatırım yeri tahsis edilmektedir.
• İstihdam ve Eğitim Desteği: Belirli koşullar altında işgücünün eğitimine ve istihdamın desteklenmesine yönelik teşvikler uygulanmaktadır.

3. TÜRKİYE’DE YATIRIM TEŞVİK SİSTEMİ
   • Türkiye’de Yatırım Teşvik Sisteminin Tarihsel Gelişimi

 Türkiye’de, çeşitli yatırım teşvik tedbirleri, yatırımların artırılması, yeni iş sahalarının açılarak işsizliğin azaltılması, geri kalmış bölgelerde kalkınmanın sağlanması gibi çok çeşitli amaçlarla Osmanlı döneminden beri uygulanmaktadır. Dolayısıyla Türkiye’de yatırım teşviklerinin uzun bir tarihsel gelişimi bulunmakta olup temel olarak üç dönemde ele alınabilmektedir.^[115] 

• 1950 öncesi dönem

 Genel olarak tarıma dayalı bir ekonomik yapısı olan Osmanlı İmparatorluğu’nda özellikle 19 yy.’ın ikinci yarısından itibaren sanayinin geliştirilmesi amacıyla çeşitli çalışmalar yapılmıştır. Bu çalışmaların neticesinde 1913 yılında çıkan “Teşvik-i Sanayi Muvakkat” Türkiye tarihi açısından ilk ciddi devlet yardımı uygulaması olmuştur. Bu düzenleme, arsa tahsisi, vergisel kolaylıklar gibi bugün bile kullanılan teşvik tedbirlerinin oluşması ve özellikle Cumhuriyetin ilk yıllarında çıkarılan sonraki teşvik kanunlarına temel teşkil etmesi açısından büyük önem arz etmektedir.^[116]

  1923 yılında sanayinin teşvik edilmesi amacıyla önemli kararların alındığı Birinci İzmir İktisat Kongresi yapılmıştır. Kongre neticesinde özel sektör ağırlıklı bir kalkınma modeli benimsenmiş ve özel sektör yatırımlarının teşviki önemli bir yer almıştır. 1927 yılında “Teşvik-i Sanayi Kanunu” dönemine göre oldukça ileri tedbirler ile güncellenerek Kanunun süresi uzatılmıştır. Ancak 1923-1929^[117] yılları arasında uygulanan özel sektör ağırlıklı kalkınma stratejisi ve teşvik tedbirleri, Büyük Dünya Bunalımının başlaması, özel sektörde sermaye ve teknoloji birikimi eksikliği, sosyal altyapının yetersizliği, 1925 yılında yapılan vergi reformu ile aşar vergisinin kaldırılarak vergi yükünün tarımdan sanayiye kayması gibi çok çeşitli nedenlerden dolayı istenildiği ölçüde başarıya ulaşamamıştır.

 22.04.1930 tarihinde İkinci Sanayi Kongresi toplanarak sanayinin gelişmesi ve desteklenmesi ile ilgili konular çalışılmıştır. Kongrenin ardından, istenilen başarıya ulaşamamış özel sektör ağırlıklı kalkınma stratejisi bırakılarak kamu ve özel kesimin beraber yer aldığı karma ekonomik düzen benimsenmiştir. Bu dönemde bilhassa Sümerbank, Etibank, Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu, Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü gibi önemli kamu iktisadi kuruluşları ortaya çıkmış ve devlet, bu kuruluşlar aracılığıyla sanayileşmede öncü olma rolünü üstlenmiştir. Bu anlayış değişikliği teşvik tedbirlerini de etkilemiştir. 1942 yılında “Teşvik-i Sanayi Kanunu” yürürlükten kaldırılarak yeni bir düzenlemeye gidilmemiştir. Böylelikle o güne kadar yapılan özel sektör sanayi yatırımlarının desteklenmesine yönelik politikalar ve faaliyetler ortada kalmıştır.

Tablo 3.1. Teşvik-i Sanayi Kanunundan Yararlanan Şirketler

Kaynak: Ağaoğlu, 1941:10: Duran’dan 1998:59.

• 1950-1960 dönemi

 1950’den itibaren tekrar özel sektör öncelikli politikalar izlenmeye başlanmış ve özel kesimin yatırım yapması için yatırım ortamının iyileştirilmesine önem verilmiştir. Bu amaçla özel sektörün kullanabileceği kredi imkanları artırılmaya, dış ticarette girişimciyi özendirici politikalara, tarımsal üretimi teşvik edici destekleme alımları yapılmaya ve altyapı yatırımlarının hızlandırılmasına çalışılmıştır.^[118]  

 Bu çalışmaların yapılabilmesi için bazı önemli yasal düzenlemeler de yine bu dönemde gerçekleştirilmiştir. Özel kesimde sermaye birikiminin sağlanması ve yabancı sermayenin ülkeye çekilmesi amacıyla 1951 yılında çıkan ve 1954 yılında değiştirilen “Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu” bu açıdan önemlidir. Yine bu dönemde 1953 tarihli “Turizm Endüstrisi Teşvik Kanunu” ve beklentileri karşılayamayan 1954 tarihli “Petrol Kanunu” da çıkarılmıştır. Ayrıca teşvik konusunda sanayi kesimine orta ve uzun vadeli yatırım kredisi sağlamak amacıyla “Türkiye Sınai Kalkınma Bankası” kurulmuştur.^[119] 

 Yatırım teşvikleri alanında ise 1963 yılına kadar yeni bir düzenlemeye gidilmemiş ve sanayi biçimsel olarak desteklenmemiştir. Ancak genişleyen iç pazara bağlı olarak sanayi ürünlerinde artan talep ve yabancı sermayenin katkısıyla, sanayi tüketim malları üretimine yönelik yatırımlar artmıştır. Dolayısıyla teşvik tedbirleri uygulanmaksızın geçilen bu dönemde, tüketimin artması sonucu doğal bir özendirme olmuştur.^[120] 

• 1960 sonrası planlı dönem

 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatı’nın (DPT) kurulmasıyla planlı döneme geçen Türkiye’de, özendirme ve yönlendirme önlemleri gerçek anlamı ile bu dönemde uygulanmaya başlamış ve günün koşullarına göre belirlenen stratejiler ve politikalar çerçevesinde Türkiye’deki teşvik sistemi değişmiş, gelişmiş ve bugünkü halini almıştır. Planlı dönemi iktisat, sanayi ve yatırım politikaları açısından 24 Ocak

1980 kararları öncesi ve sonrası olmak üzere iki dönemde incelemek mümkündür.^[121]

3.1.3.1. 24 Ocak 1980 kararları öncesi dönem

 Bu dönemde daha çok kapasite yaratıcı, sanayileşmeyi yaygınlaştırıcı ve hızlandırıcı önlemler üzerinde durulmuş ve yatırım politikaları, korumacılık ve ithal ikameciliğinin gerçekleştirilmesi şeklinde olmuştur. Sanayinin dış rekabete karşı korunması ya da kayrılması; ucuz kredi ve girdi temini, vergilemede kolaylıklar, ithalatta kota ve yüksek gümrük tarifeleri şeklinde tezahür etmiştir.

 Küçük ve dağınık bir şekilde faaliyet göstermeye başlayan sanayi kuruluşlarının büyük kuruluşlar haline getirilmesi (ölçek ekonomileri kuramı) yine bu dönemde gündeme gelmiş ve bunun için sermaye piyasasının geliştirilmesi gereği ilk kez ileri sürülmüştür.^[122] Ayrıca OSB’ler kurulmaya başlanmış, yurt dışından teknoloji transferlerinin teşvik edilmesine ve özendirme-yönlendirme çalışmalarının (teşvik mevzuatı)^[123]tek elden bir plan ve program dahilinde yürütülmesine karar verilmiştir. Bu karara paralel olarak başlangıçta Sanayi Bakanlığı ve Ticaret Bakanlığı tarafından uygulanan teşvik tedbirleri, 1967’de Başbakanlığa bağlı olarak kurulan “Yatırımları ve İhracatı Geliştirme ve Teşvik Bürosu” ve 1970 yılından itibaren “DPT Teşvik Uygulama Dairesi” tarafından yürütülmüştür. 1971 yılında Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına devredilen Daire, 1980 yılında yeniden DPT’ye bağlanmıştır.  

 19.02.1963 tarih ve 202 sayılı Kanun ile 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu’na bir bölüm eklenmek suretiyle, Türkiye’de ilk defa olarak, “yatırım indirimi” uygulamasının getirilmesi, 1968 yılında 22 ilin Kalkınmada Öncelikli Yöre (KÖY) ilan edilmesiyle birlikte KÖY uygulamasına geçilmesi ve “Teşvik Belgesi” sisteminin oluşturulması, dönemin yatırım teşvikleri açısından en önemli gelişmeleri olmuştur.

 Türkiye, 1970’li yılların ilk yarısında olumlu dünya konjonktürü, artan işçi dövizleri nedeniyle fazla veren dış ödemeler dengesi ile ithal ikamesine dayalı sanayi politikasını devam ettirmiştir. Ancak başta petrol fiyatları şokuna bağlı olarak bozulan ödemeler dengesi olmak üzere sınırlı iç piyasa ile ihracata yönelmedeki yetersizlikten dolayı bu politikanın devlete maliyeti her geçen gün artmış, hedeflenen büyüme ve istikrar sağlanamamış ve önemli ekonomik sorunlar ortaya çıkmıştır. Bu gelişmeler 24.01.1980 tarihli ekonomik istikrar kararlarıyla Türkiye’nin ekonomik yapısında ve politikalarında önemli değişikliklerin yapılmasını zorunlu kılmıştır.

3.1.3.2. 24 Ocak 1980 kararları sonrası dönem

 24 Ocak Kararları sonrası dönemde, ekonomide önemli yapısal değişiklikler meydana gelmiştir. Para, kredi ve döviz politikaları ile ithalat mevzuatında köklü değişikliklere gidilerek “ithal ikamesine dayalı sanayileşme stratejisi” terk edilmiş; yerine “ihracata dönük sanayileşme stratejisi” benimsenmiştir.^[124]

 Döviz kurunda esnek kur politikası benimsenmiş, kredi faizleri enflasyon oranında artırılmış ve teşvik sisteminde ihracat kredileri önem kazanmıştır. Bu yeni politikalar ışığında, devletin piyasadaki rolünü azaltmaya, Kamu İktisadi Teşebbüslerini özelleştirmeye ve kamu bütçesine en az yük getirecek şekilde yeniden yapılandırmaya yönelik çalışmalar başlamıştır. Özel sektör için ise dış ticarette yüksek gümrük duvarlarıyla korunan ithal ikameci anlayış yerine gerçek kur, faiz ve fiyat politikası altında dış rekabete açılmış ve ihracata yönelmiş bir yapı amaçlanmıştır.

 1980’li yıllarda uygulanan yatırım teşviklerinin felsefesinde, daha önceki Planlara göre oldukça önemli değişiklikler olmuştur. Artık teşvikler, yalnız toplam sabit sermaye yatırımlarının gerçekleşmesi için değil, aynı zamanda yatırımların, planın öngördüğü sektörel önceliklere göre dağılımının sağlanması amacıyla da kullanılmaya başlamıştır. Bu amaçla yatırım teşviklerinde öncelikli sektör uygulamasına geçilmiş ve her yıl yayınlanan kararnameler çerçevesinde teşvik edilecek yatırım konuları belirlenmiştir. Ayrıca kalkınmada öncelikli yöreler birinci derecede KÖY (20 il) ve ikinci derecede KÖY (5 il) olmak üzere ikiye ayrılarak yeniden düzenlenmiştir.^[125] Bu düzenlemeler, Temmuz 2009 itibarıyla uygulamaya geçen yeni teşvik sisteminin Türkiye tarihindeki ilk benzer uygulaması olması nedeniyle önem arz etmektedir.

 Beşinci ve altıncı plan dönemlerini kapsayan 1980’lerin ikinci yarısı ve 1990’ların ilk yarısında, teşviklerin bölge ve sektör bazında ayrıcalık uygulamasına devam edilmiş, OSB’ler ise ayrıcalıklı uygulamalarla desteklenmiştir.^[126] Ancak bu dönemdeki seçici teşviklerin uygulanmasında bazı değişiklikler olmuştur. Gerek toplam yatırımlar içinde son yıllarda gerilemiş olan özel sektör yatırımlarının artırılması gerekse üretken yatırımların teşviklerden azami derecede yararlanabilmesi için teşvik edilecek yatırım ve üretim konularını içeren liste yerine teşvik edilmeyen konular belirlenmiş ve böylece uygulamada kolaylık sağlanmıştır. Ayrıca teşvik sisteminde etkinliğin sağlanması amacıyla, teşvik mevzuatında bazı değişiklikler yapılarak uygulama belgeleri kaldırılmış ve tek belge ile işlemlerin yürütülmesi sistemine geçilmiştir.^[127]

 Bu dönemde teşvikler açısından bir başka önemli gelişme ise 85/10011 sayılı Karar ile Kaynak Kullanımını Destekleme Priminin (KKDP) uygulamaya konması olmuştur. Bu uygulama ile teşvik tedbirlerine nakit teşvikler eklenmiş ve verilen teşviklerin yatırım kararlarını etkileyecek büyüklükte olması bazı sektörlerde yatırımların ciddi ölçülerde artmasına sebep olmuştur. Yatırımın yaklaşık yüzde 50’sine varan nakit hibe şeklindeki KKDP uygulaması KÖY’lerde, OSB’lerde, eğitim, sağlık, turizm gibi özel önem taşıyan sektörlerde yatırım patlaması yaratmıştır. Özellikle Denizli, Uşak, Karaman, Kahramanmaraş ve Gaziantep gibi iller imalat sanayiinde (özellikle tekstil sektöründe), Ege ve Akdeniz Bölgeleri tatil köyleri ve beş yıldızlı konaklama tesisleri ile turizm sektöründe büyük yatırımlara tanık olmuştur.^[128] Ancak 1990’lardan itibaren, kamuda baş gösteren kaynak sıkıntısı sonucunda, devletin bütçeden yatırımların teşvik edilmesi maksadıyla ayırmış olduğu kaynaklar yetersiz kalmış ve nakit teşviklerin kullanımında usulsüzlükler görülmüştür. Bu sebeplerle 1991 yılından itibaren KKDP uygulaması kaldırılmış ve çeşitli vergilerdeki indirimleri içeren bir yatırım teşvik sistemi getirilmiştir.

 1990’ların ikinci yarısından itibaren ise, 94/6411 ve 95/6569 sayılı Kararlar ile, teşviklerde sektörel seçicilik uygulamasından vazgeçilmiş, Gelişmiş Yöreler (İstanbul, Kocaeli, Ankara, İzmir, Bursa, Adana) dışında kalan tüm bölgeler “Sanayi Kuşağı” sayılarak sanayi kuşağında yer alan tüm bölgelerin eşit oranda teşviklerden yararlanması öngörülmüştür. Büyük şehirlerdeki OSB’ler de sanayi kuşağı içinde yer almıştır. Ancak bu uygulama uzun sürmemiş ve 98/10755 sayılı Karar ile Sanayi Kuşağı uygulaması sonlandırılarak gelişmiş, normal ve KÖY olarak bölgesel ayrıma yeniden gidilmiş, sadece gelişmiş yöreler için teşvik edilecek yatırım konuları belirlenirken diğer bölgeler için tüm yatırım konuları teşvik kapsamında yer

almıştır.^[129]

 Yine bu dönemde teşvik faaliyetlerine ilişkin kurumsal yapılanmada önemli değişiklikler olmuştur. 1990’ların başına kadar DPT Müsteşarlığı’nda bulunan Teşvik ve Uygulama (İhracat ve Yatırım), Yabancı Sermaye ve Serbest Bölgeler Başkanlıkları, “Genel Müdürlük” haline dönüştürülerek Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’na bağlanmıştır. Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı bünyesinde yatırım ve ihracat teşvikleri birlikte iken, kısa bir süre sonra, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’nın iki ayrı Müsteşarlığa ayrılması ile yatırımlarda devlet yardımlarına yönelik faaliyet gösteren, Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğü ile Yabancı Sermaye Genel Müdürlüğü Hazine Müsteşarlığı’nda kalmış; İhracat Genel Müdürlüğü ve Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğü ise Dış Ticaret Müsteşarlığı’na bağlanmıştır.

 1995 yılından itibaren parasal teşviklerin sistemden çıkması ile teşvik sisteminin KOBİ’ler açısından cazibesini kaybetmesi nedeniyle ve teşvik prosedürlerinin kurumsal yapıları üst düzeyde olmayan KOBİ’lere uygun biçimde basitleştirilmesi amacıyla 96/8615 sayılı “Küçük ve Orta Boy İşletmelerin Yatırımlarında Devlet Yardımları Kararı” yürürlüğe girmiştir. Genel olarak çok fazla değişiklik olmamakla birlikte 98/10669 ve 2000/1822 sayılı Kararlar ile mevcut uygulamaya devam edilmiştir.

 Diğer taraftan, 21. yy.’a damgasını vuran küreselleşme sonucunda devletin ekonomideki rolünü belirlemede yeni bir unsur olarak ortaya çıkan uluslararası kurallar, 1980’lerdeki devlet desteklerinin yeniden tanımlanmasını zorunlu kılmıştır.^[130] 1987 yılında AT’ye tam üyelik başvuru süreci de göz önüne alınarak kalite, verimlilik gibi alanlar ile başlayan teşviklerde uluslararası standartlara uyum sağlama süreci Türkiye’nin DTÖ üyeliği ve 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararında belirtilen uluslararası yükümlülükleri vesilesiyle devam etmiştir. Söz konusu gelişmeler neticesinde daha önceki dönemlerde uygulanan “ihracat performansına dayalı sübvansiyonlar” 1995 yılında yürürlükten kaldırılmıştır.  

 Yatırım teşviklerinin 2000’li yıllardaki uygulamalarına ise ekonomik krizler damgasını vurmuştur. Özellikle 1999 ve 2001 krizlerinin etkisiyle zaman zaman teşvikler için kaynak sıkıntısı çekilmiş ve yeni teşvik programlarının uygulanması gecikmiştir. Diğer taraftan uygulama mevzuatının sıkça değiştirilmesi ve bürokrasinin fazlalığının yatırım teşviklerinden istenilen düzeyde verim alınamaması üzerindeki etkisi devam etmiştir.^[131] Nitekim gerek kaynak yetersizliği gerekse vergi mevzuatındaki karışıklığın önlenmesi amacıyla 4842 sayılı Kanun ile, yüzde 40, 60, 100 ve hatta 200 olarak uygulanan yatırım indiriminin, farklılaştırılmış oranlar yerine, yöre, sektör ve türüne bakılmaksızın tüm yatırımlarda, yüzde 40 olarak uygulanması hükmü getirilerek yatırım indirimi otomatik olarak uygulanmaya başlamıştır.^[132] Bu değişiklikle, yatırımcının KÖY’lerde ya da teşviki stratejik açıdan önemli bir sektörde yatırım yapmasını cezp edici en önemli faktöre son verilmiştir. Başka bir deyişle yatırım teşviklerinin en can alıcı özelliği ortadan kaldırılmıştır. Diğer taraftan bu uygulama ile yatırım indiriminden yararlanmak için gerekli olan teşvik belgesi almak gibi bir bürokratik işlem ortadan kalkmış ve başta KOBİ’ler olmak üzere firmaların yatırım indiriminden faydalanmaları kolaylaşmıştır. Ancak bu uygulama da fazla uzun sürmeyerek, 4842 sayılı Kanun ile yatırım teşvik belgesinden bağımsız olarak otomatik bir biçimde uygulanan yatırım indirimi, rasyonel olmayan yatırımların artmış olması sebebiyle, kurumlar vergisi oranının yüzde 30’dan yüzde 20’ye indirilmesine yönelik hazırlıkları devam eden düzenlenmeler de dikkate alınarak 5479 sayılı Kanun ile tamamen kaldırılmıştır.^[133]

 Yatırımların desteklenmesi amacıyla uygulanan ve 1980’lerden sonra ihracata yönelik devlet yardımları ile genişleyen teşvik sistemi 2000’li yıllara gelindiğinde Ar-Ge, KOBİ, istihdam, çevre,  bölgesel gelişme gibi çok çeşitli alanlara yayılmış ve yatırım teşvikleri ile bu alanlardaki teşviklerin birbirlerinin tamamlayıcıları olmaları amaçlanmıştır. Son yıllarda hızla özelleştirilen imalat sanayii tesislerinin de etkisiyle iyice özel sektör ağırlıklı ekonomimiz içinde teşvikler devletin en önemli piyasaya müdahale araçlarından biri konumuna gelmiştir. Ancak serbest piyasada yönlendirme gücü olduğu düşünülen teşviklerin farklı alanlarda uygulanması, farklı kurumların teşvik sistemine girmesine sebep olmuştur. Böylelikle daha önceki yıllarda gözlenen tek elden teşvik uygulama yapılanması değişmiştir. Bu durum başta yatırımlar olmak üzere ekonominin tümünde teşviklerin maliyetini artırmış ve teşviklerden beklenen faydanın azalmasına yol açmıştır.

 Diğer taraftan, 03.10.2005 tarihinde Türkiye, AB ile tam üyelik müzakerelerine başlamış, böylelikle AB ile ilişkilerde yeni bir aşamaya geçilmiştir. Bu yeni dönemde devlet yardımları alanında uyum çalışmaları hızlanmış ve Türkiye- AB Gümrük Birliği Kararı uyarınca ortak pazarı bozma tehdidi yaratan tüm devlet yardımlarının izlenmesi ve denetlenmesi hakkında bir kanuni düzenleme hazırlıklarına hız verilmiştir. Söz konusu düzenleme ile Türkiye’de uygulanan her türlü devlet yardımının izlenmesi ve uluslararası ölçüler dahilinde uygulamasının denetlenmesi amaçlanmaktadır. Ayrıca Türkiye’nin böyle bir düzenleme yaparak uygulanan çeşitli devlet yardımları programlarını AB devlet yardımları kuralları ile uyumlu bir biçimde izlemesi ve denetlemesi gerekliliği üyelik müzakereleri sürecinde yayımlanan çeşitli ilerleme raporlarında da belirtilmiştir. 

 Yatırım teşvikleri açısından yeni sistem öncesi en son gelişme ise, halihazırda 10.06.2002 tarih ve 2002/4367 sayılı “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar” ile 21.12.2000 tarih ve 2000/1822 sayılı “Küçük ve Orta Ölçekli İşletmelerin Yatırımlarında Devlet Yardımları Hakkında Karar” çerçevesinde yürütülmekte olan yatırımlara yönelik teşviklerin, 06.10.2006 tarih ve 2006/10921 sayılı “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar” ile yeniden düzenlenmesi olmuştur. Bu düzenlemenin yapılmasında yatırım teşvik belgesi ile KOBİ teşvik belgesi şeklinde düzenlenen ikili yapının birleştirilmesinin amaçlanması temel etmen olmuştur. 2006/10921 sayılı Karar ile, gümrük vergisi muafiyeti, KDV istisnası ve faiz desteği olmak üzere oldukça sınırlı ve az miktarlı teşvik tedbirlerinin yatırımların desteklenmesinde kullanılması öngörülmüştür. Ancak faiz desteği çeşitli idari nedenler ve kaynak yetersizliği yüzünden hiç uygulamaya giremediğinden, söz konusu Karar ile yatırımlara yönelik teşviklerin çok sınırlı olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır.

 Günümüzde ise, etkin destek araçlarının bulunmayışı, karmaşıklık, mükerrerlik, eşgüdüm eksikliği ve performans izleme mekanizmalarının yetersizliği gibi konular teşvik sisteminin en önemli sorunları olarak Türkiye’nin en son planı olan Dokuzuncu Kalkınma Planında belirtilmiş^[134] ve yatırım teşvikleri özelinde şu politikalar belirlenmiştir:^[135] 

• Odaklanmanın artırılarak kaynak etkinliğinin sağlanması,
• Ekonominin yapısal dönüşümüne katkı sağlayabilecek yenilikçi, rekabet edebilir, dinamik ve yüksek katma değer yaratabilen öncü sektörlerin seçilmesi,
• Bölgesel boyutta, bölgelerin gelişme potansiyelleri doğrultusunda sektörel yatırım konularının belirlenerek destek sisteminin oluşturulması.

 Bu politikalar çerçevesinde, 16.07.2009 tarih ve 2009/15199 sayılı “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar” ile yeni yatırım teşvik sistemi uygulamaya konulmuştur. Yeni yatırım teşvik sistemine çalışmanın ilerleyen bölümlerinde detaylı bir biçimde değinilecektir.

3.2. Yatırım Teşviklerinin Uygulama Sonuçları

 Uygulama bakımından uzun bir geçmişe sahip yatırım teşviklerinde düzenli, sürekli ve bütüncül bir izleme sistemi ile veri tabanı eksikliği nedeniyle, uygulama verilerinin önemli bir kısmına dair kesin rakamlar bulunmamaktadır. Bu durumda, yatırım teşvik sisteminde pek çok farklı kurumun rol alması, belge düzenleyici ve teşvik araçlarını uygulayıcı kurumların farklılığı ve bu kurumlar arası koordinasyon eksikliği temel etkenlerdir. 

 Mevcut durumda yatırım teşviklerinin net rakamsal boyutu ve teşvik belgesi kapsamındaki yatırımlara ne kadar katkı sağladığı bilinememektedir. Oysaki gerek kamu kaynaklarının etkin tahsisi gerekse teşvik sistemi ile ilgili değerlendirme çalışmaları yapılabilmesi açısından düzenli ve net uygulama bilgileri büyük önem arz etmektedir. Halihazırda yatırım teşvikleri ile ilgili olarak sadece düzenlenen belge sayıları, belge kapsamında öngörülen yatırım tutarları^[136], yatırım kapsamında öngörülen istihdam rakamları ve teşvik belgelerinin kapalı/açık/iptal durumları ile ilgili bilgiler mevcuttur. Ancak teşvik belgesi kapsamında yer alan yatırımın tamamlanabilmesi için belirli bir süre öngörülmekte ve bu süre talebe istinaden uzatılabilmektedir. Ayrıca yaşanan ekonomik krizlerin de etkisiyle bir kısım yatırımcılar, öngörülen yatırımlarını iflasları veya mali güçlerinin zayıflaması nedeniyle yerine getirememiş ve dolayısıyla teşvik belgesi kapamalarına ilişkin elde olan istatistiklerde açık olarak görülen yatırımların ya hiç yapılmamış ya da tamamlanmış fakat belge kapatmasının yapılmamış olması söz konusudur. Bütün bu sebeplerden dolayı, teşvik belgelerinin kapanma durumlarına ilişkin verilerden sağlıklı çıkarımlar yapılabilmesi mümkün görünmemektedir. Sonuç olarak bu bölümde sadece düzenlenen belge sayıları, belge kapsamında öngörülen yatırım tutarları ve yatırım kapsamında öngörülen istihdam rakamları kullanılarak yatırım teşviklerinin uygulama sonuçlarına değinilecektir.  

  Türkiye’de yatırım teşvik belgesi verilmesine 1968 yılında başlanmış olmasına rağmen esas gelişme ve sisteminin oturması 1980’li yıllarda sağlanmıştır. Bilhassa KKDP uygulaması, sektörel-bölgesel seçicilik gibi önemli değişikliklerin ve köklü adımların 1980 sonrasında atılmış olması da göz önüne alınarak yatırım teşvik uygulamalarının sonuçlarında 1980 ve sonrasına odaklanmak anlamlı olacaktır.

 Yatırım teşvik belgelerinin yıllar itibarıyla gelişimine bakıldığında, 19802008 yılları arasında yerli firmalar için toplam 82.810 adet belgenin düzenlendiği ve bu belgeler kapsamında öngörülen toplam yatırım tutarının cari fiyatlarla yaklaşık 842 Milyar ABD Doları olduğu görülmektedir. Bu dönemde teşvik belgeli yatırımlar kapsamında ise toplam 4,8 milyon kişilik istihdam yaratılması öngörülmüştür. Aynı dönemde yabancı ortaklı yatırımlar için ise, toplam 4.603 adet belge düzenlenmiş ve bu belgeler kapsamında cari fiyatlarla toplam 87,3 Milyar ABD Doları tutarında yatırım yapılması öngörülmüştür. 1980-2008 döneminde yabancı sermayeli yatırımlar için düzenlenen teşvik belgelerinin yerli ve yabancı yatırımcılar için düzenlenen toplam belgelere oranı, sayı itibarıyla yüzde 5,3, yatırım tutarı itibarıyla da yüzde 9,3 olmuştur.^[137] Diğer taraftan çalışmanın önceki bölümlerinde bahsedildiği üzere yabancı sermaye girişleri teşvik uygulamalarından etkilenmekle birlikte ülkenin genel imajı, ekonomisinin dışa açıklığı, politik istikrar, büyük ve yabancı sermayeli şirketlerin stratejileri gibi bu tez çalışmasında kapsanmayan hususları içermektedir. Bu nedenle, bölümün kalan kısmında sadece yerli yatırımcılar için düzenlenen teşvik belgelerine ilişkin veriler üzerinde durulacaktır.

Tablo 3.2. Yatırım Teşvik Belgelerinin Yıllar İtibarıyla Gelişimi

(*) Zaman içerisinde bazı değişen seriler geçmişe dönük olarak düzeltilerek yeniden hesaplanmıştır.

Kaynak: (1) Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI-

%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

(2) Ulusal Hesaplar İstatistikleri. TÜİK. 28.06.2010.  <http://www.tuik.gov.tr/VeriBilgi.do?tb_id=57&ust_id=16> (3) Hane Halkıİşgücü İstatistikleri. TÜİK. 28.06.2010.

<http://www.tuik.gov.tr/VeriBilgi.do?tb_id=25&ust_id=8>

(4) Consumer Price Index of USA. Bureau of Labor Statistics. 28.06.2010. < ftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/cpi/cpiai.txt>

Tablo 3.2 ve Şekil 3.1’de görüldüğü üzere yatırım teşvik belgesi talepleri dalgalı bir seyir izlemiştir. Bazı yıllar sert düşüşler ve bazı yıllar ise sert yükselişler görülmüştür. 1981, 1986, 1993 ,1995, 2002 ve 2003 yatırım teşvik belgesi talebinde aşırı artışların olduğu yıllar olurken, 1982, 1991, 1992, 1994, 1999 ve 2001 talepte önemli düşüşlerin olduğu yıllar olmuştur.

 Yatırım teşvik belgesi istatistiklerine bakıldığı zaman en sağlıklı verilerin belge sayısında olduğu görülmektedir. Buna karşın yatırım tutarı bilgilerinde önemli ölçüde dalgalanmalar bulunmaktadır. Belirli dönemlerde herhangi bir sektörde yatırım talebinin konjonktürden bağımsız bir şekilde artması ve öngörülen yatırım tutarlarının sürekli değişmesi, bu verilerin kullanılabilirliğini azaltmaktadır. Örneğin yatırım tutarı bakımından 1985 yılında 1984 yılına oranla önemli derecede artış olmuştur. Bunun esas sebebi bir önceki yıla göre enerji sektöründe öngörülen yatırımların cari fiyatlarla 134,6 Milyon ABD Dolarından, 32,1 Milyar ABD Dolarına çıkmasıdır. Dolayısıyla tek bir sektördeki aşırı artışlar göz önüne alınarak ekonominin genel gidişatına dair sağlıklı çıkarımlar yapmak doğru olmamaktadır. Bu durumu destekleyen bir başka yargı da, yatırım teşvik belgeleri kapsamında öngörülen yatırım tutarı ile özel kesim sabit sermaye yatırımları arasındaki düşük korelasyondur. Bir başka deyişle yatırım teşvik belgeleri kapsamındaki yatırım öngörüleri ile gerçekleşen yatırım tutarları arasında ciddi bir bağıntı bulunmamaktadır. 

 Diğer taraftan yatırımlar kapsamında öngörülen istihdam verilerinin de çok kullanışlı söylenemez. Nitekim yatırım teşviklerinde istihdama yönelik herhangi bir tedbirin bulunmadığı ve dolayısıyla yaratılan istihdamın denetlenmediği düşünüldüğünde, istihdam verileri ışığında herhangi bir çıkarımda bulunulamamaktadır. Buna paralel olarak da yatırım teşvik belgesi kapsamında yapılacak yatırımlar sonucunda yaratılması öngörülen istihdam ile Türkiye’deki istihdam değişimi arasında 0,004 gibi oldukça düşük bir korelasyon katsayısı ölçülmektedir.

 Uygulama verilerinde görülen bazı uyumsuzluklara ve söz konusu veriler ile temel göstergeler arasındaki düşük korelasyon katsayılarına rağmen, yatırım teşvik belgelerinin sınırlı olmakla beraber belirli düzeyde ekonomik konjonktürü takip ettiği söylenebilir. Nitekim 1998 sonrası oluşturulan yeni özel kesim sabit sermaye yatırımı serisi ile yatırım teşvik belgesi kapsamında öngörülen yatırım tutarı arasında 0,6872 gibi yüksek korelasyon katsayısı bulunmaktadır. Bu çerçevede ekonomik konjonktürdeki gelişmeler, yatırımcıların, yatırım teşvik belgesine olan talebini etkilemiştir. 

 1983 yılında yapılan seçimler neticesinde sağlanan siyasi ve politik istikrar ile yatırım teşvik belgelerine olan talep 1990 yılına kadar artmıştır. Bu durumda, 1986 yılında uygulamaya konulan KKDP’nin de rolü vardır. Nitekim 1991 yılında KKDP’nin kaldırılması ile birlikte teşvik belgelerinde önemli bir düşüş gözlenmiştir. 1993 yılından itibaren ise özellikle tekstil sektörüne yönelik yatırım talepleri çerçevesinde yatırım teşvik belgelerinde önemli artışlar olmuştur. 1998 yılına kadar süren bu durum 1999 ve 2001 yıllarında yaşanan krizlerde yatırım kararlarının ertelenmesiyle yerini azalma eğilimine bırakmıştır. 2004 yılında yatırım indirimi uygulamasının teşvik belgesi kapsamından çıkarılarak otomatik olarak uygulanmaya başlaması neticesinde, teşvik belgeleri ile sağlanan avantajlar ve belgeye olan talep de azalmıştır.

Şekil 3.1. Yatırım Teşvik Belge Sayıları ve Yatırım Tutarlarının Yıllar İtibarıyla Gelişimi

Kaynak: Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI -%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

Özetle, yatırım teşvik belgelerinin işletmelerin yatırım eğilimlerini belirli ölçüde yansıttığı söylenebilir. Bu çerçevede geçmiş dönemlerde yaşanan krizler, yıllık konjonktür gibi bazı ekonomik gelişmeler teşvik belgesi talebini etkilemiştir. 

3.2.1. Sektörel değerlendirme

 Sektörel gelişme, bölgesel gelişmişlik farklarının giderilmesi, istihdam yaratılması gibi pek çok farklı amaç için kullanılan yatırım teşviklerinin Türkiye’deki uygulamalarında temel politika olarak “sektörel seçicilik” hep ön planda yer almıştır.^[138] Bazı dönemlerde bu seçicilik kaybolmuş veya bölgesel seçicilik ön plana çıkmış olsa da 1980-2008 döneminde yatırım teşvikleri uygulamasında genel olarak bir sektörel seçicilik unsurunun bulunduğu söylenebilir.

 Bu bölümde ilk olarak yatırım teşvik belgeleri ile ilgili bilgilerin ana sektörler itibarıyla gelişimi ve dağılımı ele alınacaktır. İkinci olarak ise, gerek öteden beri sanayileşmenin ülke politikalarında önemli bir yer tutması gerekse uygulamada en çok ağırlığı bulunması sebebiyle imalat sanayii özelinde bir değerlendirme yapılacaktır.

3.2.1.1. Ana sektörler itibarıyla değerlendirme

 1980-2008 yılları arasında uygulanan teşvik belgesi ile ilgili istatistiklerin gelişimi ana sektörler itibarıyla aşağıdaki şekildedir.

Tablo 3.3. 1980-2008 Yılları Arasında Düzenlenen Yatırım Teşvik Belgelerinin Ana Sektörler İtibarıyla Genel Durumu  

Kaynak: Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI

-%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

1980-2008 döneminde düzenlenen yatırım teşvik belgelerinde, belge sayısı itibarıyla, imalat sanayii 47.427 adet ile ilk sırada iken hizmetler 26.485 adet ile ikinci sırada yer almıştır. Tarım, madencilik ve enerji sektörleri toplamı ise 8.898 olarak gerçekleşmiştir. Cari fiyatlarla toplam yatırım tutarında ise hizmetler sektörü 396,1 Milyar ABD Doları ile ilk sırada yer alırken, imalat sanayii 350,1 Milyar ABD Doları ile ikinci sırada yer almıştır. 

Kutu 3.1. AB’de Uygulanan Devlet Yardımlarının Sektörel Dağılımı

 2003-2008 döneminde, AB’de uygulanan devlet yardımlarında (küresel mali krize karşı  alınan tedbirler hariç) yılda ortalama 41.214 milyon Avro ile imalat sanayii ilk sırada yer alırken, bunu yılda 12.129 milyon Avro ile tarım sektörü ve 5.200 milyon Avro ile kömür üretimi izlemiştir.   

Tablo 1. AB’de 2003-2008 Arasında Uygulanan Devlet Yardımlarının Ana Sektörler   İtibariyle Genel Durumu (milyon Avro)

                                                 2003         2004         2005         2006         2007          2008       Ortalama

 İmalat Sanayii 39.954 41.289 40.352 43.038 38.504 44.146 41.214 Finans 3.356 1.197 1.528 2.404 2.439 1.293 2.036

   Diğer Hizmet Sektörleri                    2.498         2.771        3.654        2.845        3.529        3.011            3.051

    Tarım                                            10.116      14.079       12.320       11.942       12.529       11.785         12.129

    Balıkçılık                                            450           555           383           302           430           284              401

    Kömür                                           10.602        6.231        4.475        3.644        3.510        2.740            5.200

    Diğer(*)                                              674           971        1.444        2.142        1.140        1.711            1.347

   Ulaştırma (Demiryolları hariç)          2.240         2.197        2.623        2.687        2.419        2.450            2.436

  TOPLAM (*) Madencilik, Elektrik-Su-Gaz Dağıtı69.890mı, İnşaat. 69.289 66.778      69.004      64.501         67.420           67.814

  Aynı dönemde, AB’de uygulanan devlet yardımları yıllık ortalamalarının (küresel mali krize karşı alınan tedbirler hariç) yüzdesel dağılımda, imalat sanayii % 60,8’lik bir pay alırken, tarım sektörü ile kömür üretimin payları sırası ile % 17,9 ve % 7,7 olmuştur. 

Tablo 2. AB’de 2003-2008 Arasında Uygulanan Devlet Yardımlarının Ana Sektörler İtibariyle Dağılımı (%)

                                                 2003         2004         2005         2006         2007          2008       Ortalama

   İmalat Sanayii                                   57,2          59,6          60,4          62,4          59,7          65,5             60,8

    Finans                                                 4,8            1,7            2,3            3,5            3,8            1,9               3,0

   Diğer Hizmet Sektörleri                       3,6            4,0            5,5            4,1            5,5            4,5               4,5

    Tarım                                               14,5          20,3          18,4          17,3          19,4          17,5             17,9

    Balıkçılık                                             0,6            0,8            0,6            0,4            0,7            0,4               0,6

    Kömür                                              15,2            9,0            6,7            5,3            5,4            4,1               7,7

    Diğer(*)                                               1,0            1,4            2,2            3,1            1,8            2,5               2,0

    Ulaştırma (Demiryolları hariç)             3,2            3,2            3,9            3,9            3,8            3,6               3,6

    TOPLAM                                        100,0         100,0        100,0        100,0        100,0        100,0            100,0

   (*) Madencilik, Elektrik-Su-Gaz Dağıtımı, İnşaat.

 Tablo 1 ve 2’den görüldüğü üzere AB’de uygulanan devlet yardımlarının büyük  çoğunluğundan Türkiye’de olduğu gibi imalat sanayiinde yer alan firmalar istifade etmiştir.  Diğer taratan her ne kadar sınıflandırma bazında hizmetler sektörü toplu bir biçimde belirtilmemiş olsa da finans, diğer hizmet sektörleri ve ulaştırma (demiryolu hariç) sektörlerinin  toplamı hizmetler sektörü toplamı olarak alınırsa, sektöre verilen yardımların hem 7.523 milyon

 Avro ile miktar bazında hem de %11,1’lik pay ile oran bazında Türkiye’ye göre oldukça düşük olduğu görülmektedir.

Kaynak: State Aid Scoreboard Data. European Commision-DG Competition. 01.04.2010.       <http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/expenditure.html>

Belge sayısı ve istihdam olarak geri sıralarda yer almasına rağmen enerji sektöründe öngörülen yatırımların tutarı da dikkat çekicidir. Yatırımlara bağlı olarak sağlanacak toplam ilave istihdamın ise yaklaşık 2/3’ü imalat sanayiinde ve yaklaşık 1/3’ü hizmetler sektöründe olması öngörülmüştür. Diğer sektörlerin istihdam rakamları ise bu iki sektöre oranla oldukça düşük kalmıştır. 

 Aynı dönemde, düzenlenen yatırım teşvik belgelerinin sayısının ana sektörler itibarıyla dağılımına bakıldığında, imalat sanayii yüzde 57,3’lük bir payla birinci sırada, hizmetler yüzde 32 ile ikinci sırada yer alırken diğer sektörlerin toplamı ancak yüzde 10,7 olmuştur. Yatırım teşvik belgeleri kapsamında öngörülen yatırım tutarının ana sektörler itibarıyla dağılımında ise hizmetler yüzde 47 ile ilk sırada, imalat sanayii yüzde 41,6 ile ikinci sırada ve enerji yüzde 9,1 ile üçüncü sırada yer almıştır.

 Yatırım teşvik belgesi sayılarının yıllar itibarıyla dağılımına bakıldığında, imalat sanayiinin genel olarak hep ilk sırada yer aldığı ve yüzde 50-60 seviyesinde olduğu görülmektedir. Hizmetler sektöründe düzenlenen belge sayıları ise yıllar içinde yüzde 30-40 seviyelerinde gerçekleşmiştir. Diğer sektörlerin payında ise çok fazla değişiklik gözlenmemekle birlikte bu sektörlerdeki paylar düşük oranlarda seyretmiştir.

 Şekil 3.2. Yatırım Teşvik Belgesi Sayılarının Yıllar İtibarıyla Dağılımı

Kaynak: Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI -%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

Yatırım teşvik belgesi kapsamında öngörülen yatırım tutarlarının dağılımda ise belge sayıları dağılımından çok daha karışık bir tablo ortaya çıkmaktadır. Bu durumda belge başına düşen yatırım miktarlarının değişmesi önemli rol oynamıştır. Nitekim belge başına düşen yatırımın enerji sektöründe ve bazı yıllar hizmetler sektöründe imalat sanayiinden fazla olması nedeniyle, bazı yıllarda belge sayısı dağılımında fazla olan imalat sanayii yatırım tutarı dağılımda geride kalmıştır. 2004 sonrasındaki dağılımda sürekli artış eğilimine giren enerji sektörü de dikkat çekicidir. Diğer taraftan tarım ve madencilik sektörlerinin yatırım tutarı payında düşük oranlarda kaldığı da görülmektedir. 

Şekil 3.3. Yatırım Teşvik Belgesi Yatırım Tutarlarının Yıllar İtibarıyla Dağılımı

Kaynak: Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI

-%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

 Tarım sektöründeki yatırım teşvik belgelerinin tutar ve sayı itibarıyla düşük seviyede kalmasında, Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca sektörün desteklenmesi de etkili olmuştur. Nitekim arz güvenliğinin sağlanması, göçün önlenmesi, gelir dağılımının iyileştirilmesi gibi çok farklı amaçlarla halihazırda Bakanlık tarafından sektöre yönelik alan bazlı tarımsal destekler, hayvancılık destekleri, kırsal kalkınma destekleri, faiz indirimli tarımsal krediler gibi farklı teşvik programları uygulanmaktadır. Dolayısıyla tarım sektöründeki yatırımcıların, genel yatırım teşvik sistemi altında yer alan teşviklerden ziyade bu teşvikleri tercih ettikleri düşünülmektedir. Ancak çalışma kapsamı genel yatırım teşvik sistemi ile sınırlı olduğundan, burada Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca tarım ve hayvancılık sektörüne özgü olarak uygulanan söz konusu teşvik programlarına değinilmeyecektir.

3.2.1.2. İmalat sanayii özelinde değerlendirme

• yılından beri imalat sanayiinin, Türkiye’nin lokomotif sektörü olması hedeflenmiş ve tüm planlarda kalkınmanın ana unsuru olarak sanayileşmeye vurgu yapılmıştır. Teşvik uygulamaları bakımında da, imalat sanayii en çok odaklanılan ve teşvikten en çok faydalandırılan sektör olmuştur. Teşvik sisteminde uygulanan sektörel seçicilik çerçevesinde imalat sanayiinin pek çok alt sektörüne özel önem verilmiştir. Uygulanan bu seçicilik politikası çerçevesinde bazı alt sektörlerde kapasite yaratılmış ve geliştirilmişken bazılarında ise istenilen hedeflere ulaşılamamıştır.

 1980-2008 döneminde imalat sanayiine verilen yatırım teşvik belgesi sayılarında 15.534 adet ile dokuma-giyim sektörü ilk sırada yer almıştır. Bunu 7.032 adet ile gıda-içki ve 4.240 adet ile taşıt araçları izlemiştir. Yatırım teşvik belgesi kapsamındaki yatırım miktarlarında ise dokuma-giyim sektörü cari fiyatlarla 138,7 Milyar ABD Doları ile yine ilk sırada yer alırken, dokum-giyim sektörünü 48,2 Milyar ABD Doları ile taşıt araçları ve 31,6 Milyar ABD Doları ile de gıda-içki izlemiştir. Yatırım tutarı bakımından öne çıkan diğer sektörler ise kimya, çimento, demir-çelik ve madeni eşya olmuştur. İstihdam rakamlarında ise gerek emek yoğun yapısı, gerekse yüksek yatırım talebi ile dokuma-giyim sektörü büyük bir farkla ilk sırada yer almıştır. Dokuma-giyimi sırasıyla, gıda-içki, taşıt araçları, madeni eşya ve demir-çelik sektörleri izlemiştir.

 Aynı dönemde, imalat sanayiinde düzenlenen yatırım teşvik belgesi sayılarının alt sektörler itibarıyla dağılımında, dokuma-giyimin yüzde 32,8’lik bir payla birinci sırada, gıda-içkinin yüzde 14,8 ile ikinci sırada ve taşıt araçlarının yüzde 8,9 ile üçüncü sırada yer aldığı görülmektedir. Yatırım teşvik belgeleri kapsamında öngörülen yatırım tutarında ise yüzde 39,6’lık bir pay ile dokuma-giyim, yüzde 13,8 ile taşıt araçları ve yüzde 9 ile gıda-içki sektörleri yine ilk sıralarda yer almışlardır. İstihdam rakamlarında da durum benzer bir şekilde olmuş, yalnızca emek yoğun yapısından dolayı gıda-içki sektörü ikinci sıraya çıkarken, taşıt araçları sektörü üçüncü sıraya gerilemiştir. 

Sektörlerin teknoloji yoğunluklarına göre sınıflandırılarak yatırım teşvik belgelerinin dağılımı incelendiğinde ise, yatırım teşviklerinin ağırlıklı olarak düşük ve orta-düşük teknolojili sektörlerde yoğunlaştığı görülmektedir.

Tablo 3.4. 1980-2008 Yılları Arasında İmalat Sanayiine Yönelik Olarak Düzenlenen Yatırım Teşvik Belgelerinin Genel Durumu 

Kaynak: (1) Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı.   15.08.2009.<http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Stat istics/Annual/VI-%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls>

(2) OECD, 2003:156. 

İmalat sanayiine verilen yatırım teşvik belgesi sayılarının yıllar itibarıyla dağılımında, dokuma-giyim sektörünün genel olarak hep ilk sırada yer aldığı ve yüzde 30-40’lar seviyesinde olduğu görülmektedir. Özellikle 1990’lı yıllarda sektörün belge talebinde patlama olmuş ve 1995-1996’da tavan yapmıştır. Bu durumda, 1996 yılında yürürlüğe giren Türkiye-AB Gümrük Birliği Kararı etkili olmuştur. Nitekim Karar çerçevesinde AB tarafından aşırı kapasite yaratacak yatırımların daha az veya hiç teşvik edilmediği “hassas sektörler” kapsamında sayılan tekstil sektörüne yönelik uygulanan teşviklerin hemen, diğer sektörlerdeki teşviklerin ise iki yıl içinde uyumlaştırılması öngörülmüştür. Dolayısıyla Karar yatırımcılar üzerinde sektöre verilecek yatırım teşviklerinde bir sınırlanmaya gidileceği beklentisi oluşturmuş ve sektörde yatırım belgelerine olan talep artmıştır. Gıda-içki sektöründe talep edilen yatırım teşvik belgeleri ise yıllar içerisinde yüzde 10-20’lerde seyretmiştir. Ayrıca belirli dönemlerde artış yaşayan ve özellikle 2000’lerden sonra da sürekli bir çıkış içinde olan taşıt araçları sektöründeki belge sayısı da dikkat çekicidir.

Şekil 3.4. İmalat Sanayiinde Yatırım Teşvik Belgesi Sayılarının Yıllar İtibarıyla Dağılımı

Kaynak: Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI -%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

İmalat sanayiine verilen yatırım teşvik belgesi kapsamında öngörülen yatırım tutarlarının dağılımda ise, dokuma-giyim sektörünün yine genel olarak ilk sırada yer aldığı ve 1995-1996’da yukarıda bahsedilen sebepten ötürü tavan yaptığı görülmektedir. Ancak bazı yıllarda taşıt araçları, demir-çelik, gıda-içki, madeni eşya ve kimya sektörlerinde önemli yatırım artışları da yaşanmıştır. Tıpkı yatırım teşvik belgesi sayılarında olduğu gibi yatırım tutarları kapsamında da taşıt araçlarının 2000’li yıllardan itibaren sürekli bir artış içinde olduğu görülmektedir. Nitekim taşıt araçları sektörünün son yıllarda önemli ihracat ve üretim artışları içinde olduğu düşünüldüğünde, teşvik belgesi kapsamındaki yatırım öngörülerinin konjonktürü belirli bir ölçüde yansıttığı söylenebilir.

Şekil 3.5. İmalat Sanayiinde Yatırım Teşvik Belgesi Yatırım Tutarlarının Yıllar İtibarıyla Dağılımı

Kaynak: Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI

-%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

 Sonuç olarak, uygulama verileri ışığında, esas itibarıyla sektörel seçiciliğin ön planda tutulduğu yatırım teşvik sistemi ile yatırımların arzu edilen sektörlere tam olarak kaydırılamadığı gözlenmektedir. Sektörel yatırımlarda ekonomik konjonktür ve beklentiler, yatırım teşvik sisteminin önüne geçmiştir. Nitekim 1996 yılından sonra dokuma-giyim sektörü öncelikli sektörler arasında yer almamasına rağmen bu dönemde yine ağırlığını korumuştur. Ayrıca öteden beri hep öncelikli sektör kapsamında yer alan elektronik, elektrikli makine gibi bazı sektörler ise hiçbir zaman öne çıkamamıştır. Bununla birlikte 2000’lerden sonra özel önem verilen sektörler arasında yer alan taşıt araçları sektöründe yaşanan belge talebi artışı daha çok ucuz işgücü nedeniyle Türkiye’de yatırım yapmayı düşünen çok uluslu şirketlerin kendi politikalarından kaynaklanmıştır.  

 Yukarıda vurgulanan çıkarımları destekleyen yatırım teşviklerinin sektörel yatırımlar üzerindeki etkisini inceleyen ekonometrik bir çalışma kapsamında da, yatırım teşviklerinin sektörler üzerindeki yönlendirme etkisinin zayıf olduğu ortaya konulmuştur.  Yine aynı çalışmada, yatırım teşviklerinin yatırımcıları belirli sektörel önceliklere yönlendirmekten ziyade ekonomik konjonktürde oluşan bazı olumsuzlukların bertarafında kullanıldığı belirtilmiştir.^[139] 

3.2.2. Bölgesel değerlendirme

 Farklılaştırılmış destek oranları kullanılarak yatırımların sektörel olduğu kadar mekansal olarak da yönlendirilmesi, öteden beri yatırım teşvik sisteminin temel politikaları arasında yer almaktadır. Mekansal yönlendirmede öne çıkan uygulama ise az gelişmiş bölgelere, normal ve gelişmiş yörelere göre daha yüksek oranda destek verilerek yatırımların bu bölgelerde yapılmasının sağlanması şeklinde olmuştur. Hatta bazı dönemlerde bölgesel seçicilik, sektörel seçiciliğin bile önüne geçmiştir.

 1980-2008 yılları arasında düzenlenen yatırım teşvik belgesi sayılarında, Marmara Bölgesi 31.147 adet ile, büyük bir farkla ilk sırada yer almıştır. Bunu sırasıyla 12.445 adet ile Ege, 11.981 adet ile İç Anadolu ve 9.193 adet ile Akdeniz Bölgeleri izlemiştir. Yatırım teşvik belgeleri kapsamındaki yatırım miktarlarında ise cari fiyatlarla 444,8 Milyar ABD Doları ile Marmara Bölgesi yine büyük bir farkla ilk sırada yer almıştır. İstihdam rakamlarında da benzer bir tablo ortaya çıkmasına karşın Marmara Bölgesinin payı az da olsa azalmıştır. Bu durumda diğer bölgedeki yatırımların daha emek yoğun alanlarda yapılmasının etkisi olmuştur. Her üç kategoride de Karadeniz, Güneydoğu Anadolu ve Doğu Anadolu Bölgeleri diğer bölgelere oranla oldukça geride kalmıştır. 

Bu dönemde, yatırım teşvik belgelerinin belge sayısı itibarıyla dağılımında, Marmara Bölgesi yüzde 38, Ege Bölgesi yüzde 15 ve İç Anadolu Bölgesi yüzde 14 oranlarındaki paylarıyla ilk sıralarda yer almışlardır. Bu kategoride Doğu Anadolu Bölgesi yüzde 4 gibi düşük bir oranla diğer bölgelerin oldukça gerisinde kalmıştır. Yatırım teşvik belgesi kapsamında öngörülen yatırım tutarlarında ise Marmara Bölgesi yüzde 53’lük bir oranla tüm bölgelerin toplamından daha yüksek bir paya sahip olmuştur. Karadeniz, Doğu Anadolu ve Güneydoğu Anadolu Bölgeleri ise toplam olarak yüzde 11’lik bir pay almıştır.

Tablo 3.5. 1980-2008 Yılları Arası Yatırım Teşvik Belgelerinin Coğrafi Bölgeler İtibarıyla Genel Durumu  

Kaynak: Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI

-%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

 Yatırım teşvik belgelerinin bölgeler bazında sayısal dağılımının yıllar içindeki gelişiminde, 1990 yılı hariç olmak üzere Marmara Bölgesi diğer bölgelere oranla açık ara önde yer almıştır. 1990 yılı ise 1980-2008 döneminin yatırım belge sayısı itibarıyla gelişimde istisna bir yıl olmuştur. Zira bu yılın ne öncesinde ne de sonrasında öne çıkabilmiş olan Doğu Anadolu ve Güneydoğu Anadolu Bölgelerinde teşvik belgesi taleplerinde önemli bir artış olmuştur. 1990 yılında düzenlenen teşvik belgesi sayısında, Diyarbakır (274 adet),  İstanbul (219 adet)’u geride bırakmıştır. Bu durumda KKDP oranlarının 1. Derecede KÖY’lerde yüzde 50 seviyesine kadar çıkmasının etkili olduğu söylenebilir.

Şekil 3.6. Yatırım Teşvik Belgesi Sayılarının Bölgesel Bazda Yıllar İtibarıyla Dağılımı

Kaynak: Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI

-%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

 Yatırım teşvik belgeleri kapsamında öngörülen yatırım tutarlarının bölgesel bazda yıllar içindeki dağılımında ise, 1985 ve 1990 yılları haricinde Marmara Bölgesinin ilk sırada yer aldığı gözlenmektedir. 1985 yılında Ege Bölgesinde öngörülen yatırımların toplam yatırımların yüzde 70’ine vardığı görülmektedir. 1990 yılında ise yukarıda bahsedilen nedenden ötürü özellikle Güneydoğu Anadolu Bölgesindeki yatırımlar artmıştır. Diğer bölgelerde ise çok fazla değişiklik gözlenmemektedir.

 Genel olarak değerlendirildiğinde, temel politika alanlarından biri bölgesel gelişmişlik farklılıklarının giderilmesi olan yatırım teşvikleri, bu konuda yeterince başarılı olamamıştır. Gerek belge sayısı, gerekse belge kapsamında öngörülen yatırım tutarının dağılımında genel olarak Marmara Bölgesi ve bölge özelinde de İstanbul ili öne çıkmıştır. Özellikle görece az gelişmiş Güneydoğu Anadolu (Gaziantep hariç), Doğu Anadolu ve Karadeniz Bölgeleri yıllar içerisinde arka sıralarda kalmışlardır. Benzer bir sonuç da, 1989-1999 yılları arasında sağlanan teşvik miktarlarının incelendiği bir çalışmada ortaya konmuştur. Söz konusu çalışmaya göre, hemen hemen her dönemde KÖY kapsamında yer alan illere çeşitli ayrıcalıklar tanınmasına rağmen, gelişmiş yörelere sağlanan teşviklerin miktarının daha fazla olduğu ve KÖY kapsamındaki illerde teşvik belgesine olan talebin gelişmiş yörelere oranla daha az kaldığı belirtilmiştir.^[140] Ancak teşvikler sayesinde görece geri kalmış bazı illerde ekonomik gelişme de sağlanmıştır. Nitekim 19851991 yılları arasında uygulanan nakit teşvikler sayesinde Denizli, Kahramanmaraş, Gaziantep, Antalya, Muğla gibi illerde önemli yatırımlar gerçekleşmiştir.

Şekil 3.7. Yatırım Teşvik Belgesi Yatırım Tutarlarının Bölgesel Bazda Yıllar İtibarıyla Dağılımı

Kaynak: Hazine İstatistik Yıllığı 2008 – Yatırım Teşvik İstatistikleri. Hazine Müsteşarlığı. 15.08.2009. <http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/Treasury%20Web/Statistics/Annual/VI

-%20Yatirim%20Tesvik/TUGM2.xls> 

 Sonuç olarak, teşvikler, tüm az gelişmiş illerin gelişiminde aynı etkiyi yaratmamıştır. Bazı iller cazip teşvikler ile kalkınıp teşvikler kalktıktan sonra bile yatırım ivmelerini devam ettirirken bazı illerde cazip teşviklerin kalkması ile beraber gerileme hızlanarak devam etmiştir. Bu durum, teşviklerin başarısızlığından ziyade bölge potansiyellerinin ortaya çıkarılamaması açısından önem arz etmektedir. Zira teşvikler bir bölgenin tek başına gelişmesini sağlamamakta olup bölgenin gelişimi için yeterli altyapı, işgücü, coğrafi avantaj gibi pek çok faktörle beraber etkili olabilmektedir.  

3.3. Yatırım Teşvik Sisteminin Genel Değerlendirmesi

 Osmanlı İmparatorluğunun son döneminden başlamak üzere değişen ekonomik koşullara göre, Türkiye’de teşvik sistemi de değişmiş ve gelişmiştir. Özellikle serbest piyasa ekonomisinin oluştuğu ve serbest ticaret anlayışının geliştiği günümüzde teşvikler, Türkiye ekonomisi açısından önemi yadsınamaz bir hal almıştır. Bunun yanında taraf olduğumuz uluslararası örgütlerin de mevcut sisteme etkileri tartışılamaz niteliktedir. 

 Türkiye’de yatırım teşvik sistemine bir şekilde müdahil olan pek çok kamu kurumu ve özel sektör temsilcisi kurum bulunmaktadır. Merkez Bankası, Maliye Bakanlığı, Gelir İdaresi Başkanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, DPT, Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Gümrük Müsteşarlığı, SGK, Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Bakanlığı (KOSGEB), Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Valilikler, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği gibi kurumlar bu sürece dahil olan kurumlardan bazılarıdır. Ancak bu alanda kurumlar arasında koordinasyonu sağlayacak herhangi bir “üst birim”in olmaması kurumsal karmaşaya yol açmaktadır. Birbirinden kopuk uygulamaların -doğru uygulamalar bile olsa- etkisi zayıf kalmakta ve sonuç almayı güçleştirmektedir. Yatırım, üretim, rekabet, verimlilik, ihracat ve ithalat politikalarının birbirini destekler nitelikte uyumlu olması, her bir politikanın hedeflerinin gerçekleşmesi ve genel politikanın başarısı için önemlidir.^[141] 

 Diğer taraftan teşvik sisteminin misyonunun “ülke ekonomisinin uluslararası alanda rekabet gücünü artırmak, bölgeler arası sosyo-ekonomik farklılıkları gidermek ve ülke kaynaklarını katma değeri yüksek, ileri ve uygun teknolojileri kullanan alanlara yönlendirmek”^[142] olduğu düşünüldüğünde, ekonominin desteklenmesinde yatırım teşviklerinin, Ar-Ge, KOBİ, istihdam, çevre gibi diğer alanlarda verilen teşviklerle de koordinasyonunun sağlanması gerekmektedir. Örneğin yüksek katma değerli yapıya geçiş amacı için yalnızca yüksek teknolojiye uygun kapasite yatırımlarına yönelik teşvikler değil, nitelikli personele yönelik istihdam destekleri, Ar-Ge faaliyetleri için destekler gibi pek çok yatay alanlardaki uygulamalar eşzamanlı olarak yürütülmelidir. Dolayısıyla kamunun politikalarını tutarlı bir biçimde uygulayabilmesi ve özel sektörü yönlendirebilmesi için yatırım sisteminin yanında tüm farklı teşvik uygulamaları arasında da eşgüdüm sağlanması gerekmektedir. Ancak mevcut sistemde böyle bir koordinasyon kurumunun eksikliği başta yatırım teşvikleri olmak üzere tüm teşvikler için önemli bir sorun olmaktadır.

 Başta yatırım teşvikleri olmak üzere Türkiye’deki genel teşvik sistemi merkezidir, hemen hemen tüm teşvikler merkezi hükümet tarafından verilmekte ve merkezdeki birimler tarafından uygulanmaktadır. Yatırım teşvik belgelerinde bazı başvuruların illerdeki sanayi odalarına yapılması, ihracata yönelik devlet yardımlarından bazılarında başvuru merci olarak ihracatçı birlikleri kullanılmasına rağmen teşviklerin ana koordinatörü olan birimler merkezde yer almaktadır. Ayrıca herhangi bir bölgeye özgü yerel teşvik sağlayıcı birimler de sistem içinde yeni oluşturulmaya başlamıştır. Dolayısıyla bu durum izleme, denetleme ve gerçekleşmelerin değerlendirilmesinde eksiklik, bürokrasinin çoğalması ve merkez birimlerine ulaşım yüzünden zaman kaybı gibi pek çok olumsuzluğu da beraberinde getirmektedir. 

 Yatırım teşvik sisteminin dinamik bir yapı çerçevesinde yatırımcıya yol gösteren, yardımcı olan ve hatta yönlendiren bir yapıda olması doğaldır. Dolayısıyla yatırım teşviklerinde de zaman zaman değişimler ve gelişimler yaşanmalıdır. Ancak Türkiye’deki yatırım teşvik sisteminin tarihi seyrine bakıldığı zaman, bu değişimlerin normalin çok üzerinde ve yapıya zarar verici ölçüde olduğu görülmektedir. Bazı dönemlerde yatırım teşvik kararları her yıl veya bazen yılda birkaç defa revize edilmiştir. Hemen hemen her kararda özel önem taşıyan sektörler, bölgeler arası azami destek oranları, teşvik araçları gibi yatırım teşvik sisteminde hayati öneme sahip unsurlar değişmiştir. Bu durum, yatırımcının önünü görememesine ve teşvik sistemine güvenin azalmasına yol açmıştır. 

  Etkin bir teşvik politikası çerçevesinde hedeflenen miktarda ve nitelikte yatırımın gerçekleşmesi için yeterli miktarda kaynağa ihtiyaç duyulmaktadır.^[143]

Hedeflerin gerçekleşmesini sağlayacak boyutta kaynak yoksa uygulanan teşvik politikasının başarılı olması ve hedeflenen düzeyde yatırımların gerçekleşmesi mümkün değildir.^[144] Ancak Türkiye’de uygulanan yatırım teşvik sisteminde zaman içinde pek çok kaynağı belirsiz teşvik tedbiri uygulanmış ya da pek çok teşvik tedbiri kaynak yetersizliği nedeniyle askıya alınmıştır. Örneğin 2006/10921 sayılı “Yatırımlarda Devlet Yardımları Kararı” ile getirilen “faiz desteği” uygulaması kaynak yetersizliği nedeniyle hiçbir zaman hayata geçememiştir. Kimi zamanlar ise kaynak yetersizliğinden dolayı teşvik sistemi ile sağlanan avantajlar minimal düzeylere çekilmiş ve teşviklerin yönlendirme gücü azalmıştır. Doğası gereği yönlendirme faaliyetini gerçekleştirmek üzere kurgulanan teşviklerin bu durumda ekonomik bir anlamı kalmamıştır. Bu olumsuzluklar yatırımcılar arasında bir güvensizlik ortamı yarattığı gibi yatırımcıların uzun soluklu yatırımlardan kaçınmasına da sebep olmuştur.

 Yatırım teşvik sisteminde etkinliğin sağlanabilmesi için ölçülebilir olması büyük önem arz etmektedir. Ölçülebilmesi için ise düzenli ve sağlıklı bir veri akışı gereklidir. Ancak yatırım teşviklerinin çok parçalı oluşu ve tek elden koordine edilememesi nedeniyle düzenli, sürekli ve bütüncül bir izleme sistemi ve veri tabanı bulunmamaktadır. Sistemde uygulayıcı birimlerin fazlalığı ve birbirinden farklı olması ile her bir tedbir için aynı düzeyde uygulama verilerinin toplanamaması etkinlik değerlendirmesi açısından önemli sorunlar oluşturmaktadır. Oysaki teşviklerin olumlu ve olumsuz yanlarının tespitinde, istenilen amaçlara ne derece ulaşıldığının saptanmasında ve daha sonraki programların tasarımında izleme sistemi hayati rol oynamaktadır. Bu durum çoğu zaman teşvikler ile ilgili sorunların tam olarak tespit edilmeden uygulamaların kaldırılmasına veya aynı hataların tekrarlanmasına sebep olmaktadır.

 Bunun yanında teşvik uygulamaları hakkında kamuoyunun yeterince bilgilendirilememesi ve amaçlarının tam olarak anlatılamaması da teşviklerden istenilen düzeyde verim alınamamasına neden olmaktadır.

 Sonuç itibarıyla, bugüne kadar, yatırım teşvik sistemi, özel sektörün yatırımlarının desteklenerek işletmelere belirli bir üretim kapasitesi kazandırılmasında ve firmaların ihracata yönlendirilmesinde önemli bir rol oynamıştır. Ancak yatırım teşviklerinin, bölgesel dengesizliklerin giderilmesi ve teknoloji yoğun sektörlerin geliştirilmesi ile yüksek katma değerli üretim yapısına geçişin sağlanması gibi konularda yetersiz kaldığı gözlenmiştir.

4. TÜRKİYE’DE YATIRIM TEŞVİKLERİ BAĞLAMINDA BÖLGESEL

TEŞVİKLER

• Türkiye’de Bölgesel Teşvik Unsurlarının Tarihsel Gelişimi
  • 1990 öncesi dönem

 Türkiye, öteden beri, iklim, koşul, konum, yeryüzü şekli ve yaşam tarzı olarak farklı özellikleri bulunan coğrafi bölgelerden oluşmakta olup bu bölgeler arasında ekonomik, sosyal ve kültürel açıdan önemli gelişmişlik farklılıkları bulunmaktadır.^[145] Ülke genelinde ekonomik büyüme ile birlikte sağlıklı bir sosyal ve kültürel gelişmenin ve refah dağılımının sağlanması için göreceli olarak az gelişmiş yörelerin gelişmişlik düzeylerinin yükseltilerek bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılması en önemli amaçtır. Bu amaca yönelik politikaların ve teşvik tedbirlerinin uygulanması ise planlı dönem ile başlamıştır.

1. Plan döneminde (1963-1967) yatırımlara yönelik teşvik uygulamalarında, görece az gelişmiş yörelerde yapılacak yatırımlara diğer yörelerden daha geniş istisnalar tanınması, Türkiye’de bölgesel teşviklerin başlangıç noktası olmuştur. Bu dönemden 1990’lı yıllara gelene kadar, KÖY^[146]tanımı ile bölgeler arası öncelik sıralamasının yapılması^[147] ve bu çerçevede geri kalmış yörelere altyapı ağırlıklı bölgesel gelişim projelerinin uygulanması, bölgelerdeki özel sektör yatırımlarının daha fazla desteklenmesi, bölgesel ve bölgesel bazda sektörel kısmi ayrıcalıkların oluşturulması gibi çalışmalar yapılmıştır. Teşvik uygulamaları kapsamında ise, temel olarak KÖY’lerdeki yatırımlara daha fazla vergi istisnası uygulanması ve nakit destek verilmesi, daha uygun koşullarda kredi kullandırılması ve yatırımların bazı işlem vergilerinden muaf tutulması gibi kolaylıklar sağlanmıştır. Özellikle 1980’lerde uygulanan nakit teşviklerin de etkisiyle Denizli, Kahramanmaraş ve Gaziantep gibi yörelerde tekstil başta olmak üzere imalat sanayii, Muğla ve Antalya gibi kıyı illerinde ise turizm yatırımlarında önemli artışlar görülmüş ve bu şehirler İstanbul, Ankara ve İzmir’e rakip yeni cazibe merkezleri olarak ortaya çıkmışlardır.

            Ancak bu tedbirler Türkiye’nin bölgesel dengesizliklerini gidermede, göç gibi sosyal olguları engellemede ve büyük şehir nüfuslarının hızlı artışını önlemede tam anlamıyla yeterli olamamıştır. Özellikle Doğu ve Güneydoğu Anadolu bölgeleri ile diğer bölgeler arası fark açılmıştır. Bu durumda, dönemin teşviklerinin esas amacının bölgesel gelişmenin sağlanmasından ziyade, yatırımların ve ihracatın artırılması şeklinde olması ve bölgesel gelişme unsurlarının sadece yatırımlarda bir istisna olarak yer alması etkili olmuştur. Belirtildiği üzere bu dönemde uygulanan teşviklerin bölgesel gelişme açısından tamamen başarısız olduğunu söylemek doğru olmamakla birlikte yetersiz kaldığını belirtmekte fayda vardır.

• 1990 sonrası dönem

 1990’ların sonu ve 2000’lerin başında bölgesel gelişmeye yönelik teşviklerde önemli gelişmeler yaşanmıştır. Bu yıllarda yatırım teşviklerinde bölgesel gelişmeye yönelik unsurların geliştirilmesinin yanı sıra sadece geri kalmış yörelerde uygulanan yarım kalmış yatırımların devamı için sağlanan kredi kolaylıkları, yine sadece geri kalmış yörelerde istihdam üzerindeki yüklerin bir kısmının devletçe karşılanması gibi doğrudan bölge sorunları özelinde yeni teşvik tedbirleri getirilmiştir. Bu dönemde uygulanan ve doğrudan bölgesel gelişmeyi amaçlayan teşvik tedbirleri ve özellikleri şunlardır:

 – 07.11.1996 tarih ve 96/8905 sayılı “Yarım Kalmış ve İşletme Sermayesi Yetersizliği Nedeniyle İşletmeye Geçememiş veya Kısmen İşletmeye Geçmiş Yatırımların Ekonomiye Kazandırılması Hakkında Karar”¹⁵¹ ile başta Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgelerindeki iller olmak üzere diğer bazı geri kalmış illerde imalat sanayii, tarıma dayalı sanayi, sağlık, eğitim ve kültür alanlarında yarım kalmış yatırımlar kapsanmıştır. Bu yatırımların tamamlanabilmesi, işletmeye geçebilmesi ve

¹⁵¹ Bu Karar daha sonra, 

• 99/12477 Sayılı Yarım Kalmış, İşletme Sermayesi Yetersizliği Nedeniyle İşletmeye Geçememiş veya Kısmen İşletmeye Geçmiş Yatırımların Ekonomiye Kazandırılması Hakkında Karar (05.03.1999 tarih, 23630 sayılı T.C. Resmi Gazete),
• 99/12655 Sayılı Yarım Kalmış, İşletme Sermayesi Yetersizliği Nedeniyle İşletmeye Geçememiş veya Kısmen İşletmeye Geçmiş Yatırımların Ekonomiye Kazandırılmasına Dair Kararda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Karar (25.04.1999 tarih, 23676 sayılı T.C. Resmi Gazete),
• 2000/1721 Sayılı Yarım Kalmış, İşletme Sermayesi Yetersizliği Nedeniyle İşletmeye Geçememiş Veya Kısmen İşletmeye Geçmiş Yatırımların Ekonomiye Kazandırılmasına Dair Karar’ın Yürürlüğe Konulması Hakkında Karar (25.12.2000 tarih, 24271 sayılı T.C. Resmi Gazete) ile üç kez değişikliğe uğramıştır.

bölge istihdamına katkı sağlayabilmesi amacıyla işletmelere uygun koşullarda yatırım ve/veya işletme kredisi verilmesi öngörülmüştür.  

• 01.1998 tarih ve 4325 sayılı “Olağanüstü Hal Bölgesinde ve Kalkınmada Öncelikli Yörelerde İstihdam Yaratılması ve Yatırımların Teşvik Edilmesi ile 193 Sayılı Gelir Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” ile Kanunda adı geçen illerde yatırım ve istihdam imkanlarının artırılması amaçlanmıştır. Kanun ile getirilen teşvik tedbirleri ana hatları itibarıyla şunlardır:
• Gelir ve kurumlar vergisi istisnası,
• Çalışanlardan kesilen vergilerin ertelenmesi,
• İşlemlerde vergi, resim ve harç istisnası,
• Sigorta primi işveren payları teşviki,
• Bedelsiz yatırım yeri tahsisi.

 Bu tedbirler, esas itibarıyla daha sonradan çıkarılacak olan 5084 sayılı Kanunun temelini oluşturması bakımından önemlidir. 

• 02.1999 tarih ve 99/12478 sayılı “Teşebbüs, Müessese ve Bağlı Ortaklıklara Konuları ile İlgili Görev Verilmesi Hakkında Karar”ile başta Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgelerindeki iller olmak üzere diğer bazı geri kalmış illerde yatırım teşvik belgesi kapsamındaki yatırımların tamamlanmasını müteakip üç yıl süre ile elektrik enerjisi desteği sağlanmıştır. Karar kapsamındaki işletmelere yatırım tamamlandıktan sonra birinci yıl yüzde 50, ikinci yıl yüzde 40 ve üçüncü yıl yüzde 25 oranında indirimli enerji kullandırılmıştır. Bu Kararda yer alan enerji desteği de daha sonra revize edilerek 5084 sayılı Kanunda yer almış olması bakımından önem arz etmektedir.

4.2. 5084 Sayılı Kanun

4.2.1. Mevzuat açısından genel bakış

 Bir önceki bölümde belirtilen bölgesel gelişmeye yönelik teşviklerin başvuru sürelerinin dolması ve OHAL bölgelerinin kaldırılması gibi gelişmeler nedeniyle bu alanda yeni düzenlemelere gidilmesi ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu sebeple,  “Yatırımların ve İstihdamın Teşviki ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında 5084 Sayılı Kanun”  2004 yılında yürürlüğe girmiştir.¹⁵² Bu Kanun ile bazı illerde vergi ve sigorta primi teşvikleri uygulamak, enerji desteği sağlamak ve yatırımlara bedelsiz arsa ve arazi temin etmek sureti ile yatırımların ve istihdamın artırılması amaçlanmıştır. Kanun ile getirilen teşvik tedbirlerine bakıldığında, bunların daha önce 4325 sayılı Kanun ve 99/12478 sayılı Karar çerçevesinde uygulandığı görülmektedir. Dolayısıyla 5084 sayılı Kanun, yeni tedbirler içeren bir düzenleme olmaktan ziyade daha önce uygulanan teşvik tedbirlerinin belirli oranlarda değiştirilerek ve/veya birleştirilerek yeniden uygulandığı bir düzenleme olmuştur. 

 5084 sayılı Kanun çeşitli tarihlerde yapılan düzenlemelerle yedi defa değiştirilmiş¹⁵³ ve 1. Maddesi olan amaç maddesi hariç bütün maddeleri yeniden düzenlenmiştir.¹⁵⁴ Bu düzenlemelerle, Kanun kapsamında uygulanan teşvik tedbirleri değiştirilmeksizin tedbirlerin kapsamlarında bazı değişiklikler yapılmıştır.¹⁵⁵ Son iki değişiklik kapsamında ise, teşviklerin içerikleri ile ilgili değişiklikler yapılmaksızın yalnızca bazı tedbirlerin sürelerinin uzatılması düzenlenmiştir. Buna göre, 5838 sayılı Kanun ile, 31.12.2008 itibarıyla başvuru süresi dolmuş bulunan gelir vergisi stopajı ve sigorta primi işveren hissesi teşviki ile enerji desteğinin süresi 1 yıl

152

 5084 Sayılı Yatırımların ve İstihdamın Teşviki ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun (06.02.2004 tarih, 25365 sayılı T.C. Resmi Gazete).

153

• 5228 Sayılı Bazı Kanunlarda ve 178 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun (31.07.2004 tarih, 25539 sayılı T.C. Resmi Gazete),
• 5350 Sayılı Yatırımların Ve İstihdamın Teşviki İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (15.05.2005 tarih, 25819 sayılı T.C. Resmi Gazete),
• 5538 Sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (12.07.2006 tarih, 26226 sayılı T.C. Resmi Gazete),
• 5568 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, Çalışanların Tasarruflarını Teşvik Hesabının Tasfiyesi ve Bu Hesaptan Yapılacak Ödemelere Dair Kanun, Yatırımların ve İstihdamın Teşviki ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Belediye Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun (30.12.2006 tarih, 26392 sayılı T.C. Resmi Gazete),
• 5615 Sayılı Gelir Vergisi Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (04.04.2007 tarih, 26483 sayılı T.C. Resmi Gazete),
• 5838 Sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun (28.02.2009 tarih, 27155 sayılı T.C. Resmi Gazete),
• 5951 Sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (05.02.2010 tarih, 27484 sayılı T.C. Resmi Gazete).

154

 İŞKUR, 2007:10.

155  5084 sayılı Kanun üzerinde yapılan temel değişikliklere ilişkin özet tablo Ek-III’te verilmektedir.

uzatılmıştır. 5951 sayılı Kanun ile de, 31.12.2009 itibarıyla başvuru süresi dolmuş bulunan 5084 sayılı Kanunun yalnızca sigorta primi işveren hissesi teşvikinin süresi 01.01.2010 tarihinden geçerli olmak üzere 3 yıl uzatılmıştır. Bu düzenlemeler ile, 2009 yılında ortaya çıkan küresel mali krizin etkilerinin azaltılarak Kanun kapsamındaki 49 ilde istihdamın korunmasının amaçlandığı düşünülebilir. 

4.2.2. Kanun kapsamındaki iller

  5084 sayılı Kanunun ilk halinde, vergi ve sigorta primi teşvikleri ile enerji desteği açısından Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığınca 2001 yılı için belirlenen fert başına GSYH tutarı, 1.500 ABD Doları veya daha az olan iller, yatırımlar için bedelsiz arsa ve arazi temini desteği için ise bu illere ek olarak KÖY kapsamındaki diğer iller teşvik kapsamına alınmıştır. Buna göre, Kanunun ilk halinde Kanunda yer alan tüm teşviklerden yararlanma kapsamı 36 il ile sınırlandırılmıştır.

Şekil 4.1. 5084 Sayılı Kanun Kapsamındaki İller

 Fakat daha sonra yürürlüğe giren 5350 sayılı Kanun ile, vergi ve sigorta primi teşvikleri ile enerji desteği kapsamına DPT Müsteşarlığınca 2003 yılı için belirlenen Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Endeksine (SEGE) göre endeks değeri eksi olan iller ilave edilmiştir. En son olarak ise, 5615 sayılı Kanun ile Çanakkale ili (Gökçeada ve Bozcaada ilçeleri) kapsama alınarak teşvik kapsamı 49 il ile Gökçeada ve Bozcaada ilçeleri olmuştur.

 Kanunda belirtilen tüm teşviklerden yararlanma kapsamı olan geliri 1.500 ABD Dolarının altındaki iller ve/veya sosyo-ekonomik gelişmişlik endeksi eksi olan iller büyük ölçüde KÖY kapsamında bulunan illerle benzerlik göstermektedir. İncelendiğinde de görülebileceği üzere, teşviklerin uygulandığı 49 il içerisinde yalnızca Uşak, Düzce, Afyon ve Kütahya illeri, KÖY kapsamında yer almamaktadır. Bununla birlikte kalkınmada öncelikli 50 il arasından yalnızca Çanakkale (Bozcaada ve Gökçeada ilçeleri), Karabük, Kırıkkale, Samsun ve Zonguldak illeri kişi başına yurtiçi hasıla gelirleri 1500 ABD Dolarının üzerinde ve SEGE’ye göre pozitif endeks değerine sahip olduğu için, bu iller vergi ve sigorta primi teşvikleri ile enerji desteğinden yararlanamamış yalnızca bedelsiz arsa ve arazi desteğinden yararlanabilmiştir. Bilahare 5615 sayılı Kanun ile Bozcaada ve Gökçeada ilçeleri diğer teşvik kalemlerinden de yararlandırılmıştır.^[148]

Şekil 4.2. 5350 sayılı Kanun ile Kapsama Alınan İller

  Coğrafi açıdan bakıldığında ise, Gaziantep hariç Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgesindeki tüm iller Kanun kapsamında yer almaktadır. Batı Anadolu’da ise sadece Çanakkale (Bozcaada ve Gökçeada ilçeleri), Kütahya, Uşak, Afyon ve Düzce illeri kapsamdadır. Buradan, Türkiye’nin doğusu ve batısı arasında önemli gelişmişlik farklarının bulunduğu ve Kanunun temel olarak bu olumsuzluğu gidermeye çalıştığı anlaşılabilmektedir. 

4.2.3. Kanun kapsamında uygulanan teşvik tedbirleri       

4.2.3.1. Gelir vergisi stopajı teşviki

 Gelir vergisi stopajı teşviki uygulaması ile ilgili olarak Maliye Bakanlığı tarafından en sonuncusu 26.05.2007 tarih ve 26533 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmak üzere dört adet tebliğ yayımlanmış ve uygulama, söz konusu tebliğler çerçevesinde yürütülmüştür. 5084 sayılı Kanunun ilk halinde, gelir vergisi stopajı teşviki, kapsama dahil illerdeki işletmelerde 01.10.2003 tarihinden sonra yaratılan ilave istihdamın asgari ücret üzerinden hesaplanan gelir vergisinin, OSB’lerde tamamının diğer yerlerde yüzde 80’inin verilecek muhtasar beyanname üzerinden tahakkuk eden vergiden 31.12.2008 tarihi en son olacak şekilde terkin edilmesi şeklinde yer almıştır. 

  5084 sayılı Kanun üzerinde ilk önemli değişikliklerin yapıldığı 5350 sayılı Kanunla da, istihdam desteklerinin uygulanmasına ilişkin yeni istihdam edilecek işçi sayısına bir alt sınır getirilmiştir. Buna göre, 01.04.2005 tarihinden sonra işe başlayan ve asgari 30 işçi çalışan işyerlerinde çalıştırılan tüm işçiler teşvik kapsamında değerlendirilirken, 01.04.2005 tarihinden önce işe başlayan işyerlerinde çalıştırılan işçi sayısının en az yüzde 20 oranında artırılmış olması ve 30 sayısına ulaşılmış olması şartıyla artırılan işçi sayısının üç katı kadar işçi için teşvik mekanizması öngörülmüştür.

 Ancak 5615 sayılı Kanun ile 30 işçi sınırı, 10 işçi olarak yeniden düzenlenmiş ve işçi sayısının artırılması gibi bir şart Kanundan çıkarılmıştır. Yapılan düzenleme ile, en az 10 işçi çalıştıran işyerlerinde, ne zaman kurulduğuna bakılmaksızın, tüm işçiler 01.05.2007 tarihinden itibaren teşviklerden yararlandırılmaya başlamıştır. Bir başka deyişle istihdam destekleri, yeni istihdamın yanında işletmelerin mevcut istihdamını da kapsayacak şekilde genişletilmiştir.^[149]

 Diğer taraftan, 2008 yılı sonrasına kadar öngörülen destek süresi ile fiili yeni yatırım süresinin çakışmaması için çeşitli düzenlemeler de yapılmıştır. İlk olarak 5228 sayılı Kanun ile, 31.12.2007 tarihine kadar tamamlanacak yatırımların tamamlanmasını müteakip 5 yıl süre ile desteklenmesi öngörülmüştür. Daha sonra, 5568 sayılı Kanunla da, önceden 31.12.2007 tarihine kadar yapılacak yeni yatırımların yatırım süresini müteakip 5 yıl süre ile desteklenmesi hükmü korunarak 31.12.2008 tarihine kadar yapılacak yeni yatırımların 4 yıl ve 31.12.2009 tarihine kadar yapılacak yeni yatırımların da 3 yıl boyunca teşviklerden yararlandırılması öngörülmüştür.

Kutu 4.1. 5084 Sayılı Kanun Kapsamında Gelir Vergisi Stopajı Teşvikinin Uygulanması

Gelir vergisi stopajı teşvikinin uygulanmasına yönelik olarak Maliye Bakanlığı tarafından en son yayımlanan “4 Seri Numaralı Yatırımların ve İstihdamın Teşviki Genel Tebliği”ne göre bazı uygulama örnekleri şu şekildedir:

Örnek 1-Yeni Kurulan İşletmeler: (A) A.Ş. gıda ürünleri imalatı faaliyetinde bulunmak üzere

10.05.2007 tarihinde Gümüşhane il merkezinde açtığı işyerinde 5 işçi, Tokat il merkezindeki işyerinde ise 12 işçi çalıştırmaktadır. Kurumlar vergisi mükellefi olan (A) A.Ş., Gümüşhane il merkezindeki işyerinde asgari 10 işçi çalıştırılma şartına uyulmadığından, bu işyerinde çalıştırılan işçiler için teşvikten yararlanamayacak; Tokat il merkezindeki işyerinde ise 12 işçi çalıştırıldığından işçilerin tamamı için gelir vergisi stopajı teşvikinden yararlanabilecektir.

Örnek 2-Mevcut İşletmeler: (B) Adi Ortaklığı, fındık işleme faaliyetinde bulunmak üzere 01.04.2005 tarihinden önce Ordu il merkezinde faaliyete başlamış olup, işyerinde 6 işçi çalıştırmaktadır. Daha sonra adi ortaklık, 01.05.2007 tarihinde 5 işçi daha alarak aynı işyerinde çalıştırdığı işçi sayısını 11’e çıkarmış ve bu durumu Mayıs/2007 dönemine ilişkin olarak ilgili idareye vermiş olduğu aylık prim ve hizmet belgesinde tevsik etmiştir. Adi ortaklık, asgari 10 işçi çalıştırma şartını yerine getirdiği dönemden itibaren 11 işçi için teşvikten yararlanabilecektir.

Örnek 3-Teşvik Tutarının Belirlenmesi: Kapsama dahil Çorum ilinin merkez ilçesindeki organize sanayi bölgesinde bulunan işyerinde öteden beri faaliyet gösteren ve 28.02.2007 tarihinde 9 işçi istihdam eden gelir vergisi mükellefi Bay (C), 01.05.2007 tarihinde istihdam ettiği işçi sayısını 12’ye çıkarmıştır.

Mükellef (C), asgari 10 işçi çalıştırma şartını sağlamış olduğundan mevcut işçilerinin tamamı için teşvikten yararlanmaya hak kazanmıştır. 12 işçinin Mayıs/2007 dönemi ücretleri üzerinden (ortalama bir işçinin brüt 1.000 TL ücret aldığı varsayımıyla) kesilmesi gereken gelir vergisi tutarı 1.530 TL dir. 

Bu durumda, teşvik kapsamında olan 12 işçi dolayısıyla muhtasar beyanname üzerinden tahakkuk eden vergiden mahsup edilmek suretiyle terkin edilecek tutar, kapsamdaki işçilerin ücretleri üzerinden hesaplanan vergi tutarı ile kapsamdaki işçi sayısının asgari ücret üzerinden hesaplanan vergi ile çarpılması sonucu bulunan tutardan düşük olanı olacaktır. Asgari ücret üzerinden hesaplanan vergi ile işçi sayısının çarpımı sonucu bulunan tutar (71,72×12 =) 860,64 TL, hesaplanan vergiden (1.530 YTL) daha düşük olduğu için terkin edilecek tutar 860,64 TL olacaktır. 

Kaynak: 4 Seri Nolu Yatırımların ve İstihdamın Teşviki Genel Tebliği (26.05.2007 tarih, 26533 sayılı T.C. Resmi Gazete). 

4.2.3.2. Sigorta primi işveren hissesi teşviki

 Sigorta primi işveren hissesi teşviki, kapsamdaki illerde yer alan ve Kanunda belirtilen şartları taşıyan işletmelerdeki çalışanların sigorta primlerinin işveren hissesinin OSB ve endüstri bölgelerinde kurulu iş yerleri için tamamının, diğer yerlerdeki işyerleri için yüzde 80’inin Hazinece karşılanması şeklinde uygulanmıştır. Tedbir, SGK tarafından yayımlanan genelgeler çerçevesinde yürütülmüştür. Ayrıca, sigorta primi işveren hissesi teşviki, gelir vergisi teşviki ile aynı yapıda yürütülmüş olup bir önceki bölümde belirtilen Kanunlar ile gelir vergisi teşviki kapsamında yapılan değişiklikler, sigorta primi işveren hissesi teşvikinin uygulaması için de geçerli olmuştur. 

Kutu 4.2. 5084 Sayılı Kanun ile İstihdama Yönelik Sağlanan Teşviklerin Sayısal Etkisi

4.2.3.3. Bedelsiz yatırım yeri tahsisi

 Bedelsiz yatırım yeri tahsisi, Kanun kapsamındaki illerde en az 10 kişilik istihdam öngören yatırımlara girişen gerçek veya tüzel kişilere; Hazineye, katma bütçeli kuruluşlara, belediye veya il özel idarelerine ait arazi veya arsaların mülkiyetinin bedelsiz olarak devredilmesi şeklinde uygulanmıştır. Tedbirin uygulaması ise Maliye Bakanlığı-Milli Emlak Genel Müdürlüğü ve Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından müştereken yürütülmüş olup tedbir kapsamında önce illerde bulunan OSB’lerdeki boş parsellerin tahsisi, boş parsel bulunmaması durumunda ise Hazineye, katma bütçeli kuruluşlara, belediye veya il özel idarelerine ait arazi veya arsaların tahsisi öngörülmüştür.

 5084 sayılı Kanunun ilk halinde, asgari 10 işçi sınırı, vergi ve sigorta teşvikleri için öngörülmemiş ama arazi ve arsa teşviklerinden yararlanacaklar için şart koşulmuştur. Ayrıca 5084 sayılı Kanunun arazi ve arsa teşvikinin uygulama alanı biraz daha geniş tutulmuş ve KÖY kapsamında bulunan illerdeki işletmelerin de bu teşvik tedbirinden yararlanmaları sağlanmıştır. Bununla beraber, üzerinde Kamuya ait müştemilat bulunan arazi ve arsalar üzerindeki bu taşınmazların vergi değeri üzerinden bedeli peşin alınmak suretiyle devri mümkün görülmüş ve teşvikten yararlanan firmanın asgari 5 yıl boyunca 10 işçi sınırını koruması hüküm altına

alınmıştır.^[150] 

 Diğer teşvik tedbirlerinde olduğu gibi, bedelsiz yatırım yeri tahsisi uygulaması için de 5350 sayılı Kanun ile 30 işçiye çıkarılan asgari 10 işçi çalıştırılması zorunluluğu, 5615 sayılı Kanun ile tekrar 10 işçiye indirilmiştir. 

 Ayrıca işletmeler açısından tedbirden yararlanmayı kolaylaştıran bir dizi düzenleme de Kanun değişiklikleriyle yürürlüğe girmiştir. Buna göre, 5228 sayılı Kanun ile arazi ve arsa üzerindeki kamuya ait taşınmazın vergi değeri üzerinden bedelinin ödenmesi iki yılı ödemesiz olmak üzere dört yıla yayılmıştır. 5615 sayılı Kanunla da, arsa ve arazinin bedelsiz devri ve üzerindeki müştemilatın bedelinin tahsili ile devredilmesi şartı, yatırımcılar lehine kamuya ait arazi ve arsalar ve bunların üzerindeki ihtiyaç dışı kamu binalarının 49 yıllığına bedelsiz irtifak hakkı tesis edilmesi şekline dönüştürülmüştür.^[151] 

 Diğer teşvik tedbirleri için öngörülen uygulama sürelerinin uzatılması gibi bir yaklaşım bu teşvik kalemi için öngörülmemiştir. Zira bedelsiz yatırım yeri tahsisine ilişkin bir süre sınırlaması da hiçbir zaman konulmamıştır. Ancak 5084 sayılı Kanunun 5. Maddesi çerçevesinde uygulanan, kamuya ait arazi ve arsalar ile bunların üzerindeki ihtiyaç dışı müştemilatın 49 yıllığına bedelsiz irtifak hakkı, 5838 sayılı Kanun ile kaldırılmış ve yeniden düzenlenerek 2009/15199 sayılı Karar ile getirilen yeni yatırım teşvik sistemi kapsamında tekrar uygulamaya konmuştur.  

4.2.3.4.Enerji desteği

 Enerji desteğinin uygulaması Hazine Müsteşarlığınca çıkarılan tebliğler ile olmuştur. Buna göre, 5084 sayılı Kanunun ilk halinde, enerji desteği, Kanun kapsamındaki illerde 01.10.2003 tarihinden itibaren faaliyete geçen, fiilen ve sürekli olarak asgari 10 işçi çalıştıran işletmeler ile 01.10.2003 tarihinden önce ilgili idareye vermiş oldukları en son 4 aylık sigorta prim bordrolarında bildirdikleri işçi sayılarını fiilen ve sürekli olarak en az yüzde 20 oranında artırmaları ve asgari 10 işçi çalıştırmaları koşuluyla bu tarihten önce kurulmuş işletmelerin elektrik enerjisi giderlerinin yüzde 20’sinin Hazinece karşılanması şeklinde uygulanmıştır. Ayrıca asgari istihdamdan sonraki her bir ilave istihdam için bu orana 0,5 puan ilave edilerek destek oranı, OSB ve endüstri bölgelerinde kurulu işletmelerde en fazla yüzde 50 diğer alanlardaki işletmelerde ise en fazla yüzde 40’ı olacak şekilde belirlenmiştir.  İşletmelerin enerji desteğinden yararlanabilmesi için de imalat sanayii, madencilik, hayvancılık (su ürünleri yetiştiriciliği ve tavukçuluk dahil), seracılık, sertifikalı tohumculuk, soğuk hava deposu, turizm-konaklama tesisi, eğitim ve sağlık konularında faaliyette bulunmaları gerektiği hükme bağlanmıştır.^[152]

 5350 sayılı Kanun ile 30 işçiye çıkarılan asgari 10 işçi çalıştırılması zorunluluğu çerçevesinde, enerji desteği için istihdam sayısı sektörel özellikler dikkate alınarak yeniden belirlenmiştir. Buna göre hayvancılık (su ürünleri yetiştiriciliği ve tavukçuluk dahil), seracılık, sertifikalı tohumculuk ve soğuk hava deposu alanlarında asgari 10 işçi ve imalat sanayii, madencilik, turizm konaklama tesisi, eğitim ve sağlık alanlarında asgari 30 işçi çalıştıran işletmelerde enerji desteği uygulanmıştır.^[153] Ayrıca yine 5350 sayılı Kanun ile, 5084 sayılı Kanunda yer alan “bir takvim yılının en az ¾ ünde, yani yılın 9 ayında asgari istihdamın çalıştırılması şartı” kaldırılarak, asgari istihdamın sağlandığı aylar için destekten yararlanma imkanı getirilmiştir.^[154]

 5615 sayılı Kanun ile ise, asgari istihdam sayısı 30 işçiden 10 işçiye düşürülmüş ve yararlanacak sektörler arasına organik ve biyoteknolojik tarım, kültür mantarı yetiştiriciliği ve kompostu sektörleri eklenmiştir.

4.3. 5084 Sayılı Kanunun Uygulama Sonuçları

 Başta yatırım teşvikleri olmak üzere bütün teşvik programlarında mevcut olan çok parçalı yapı 5084 sayılı Kanun çerçevesinde uygulanan bölgesel teşviklerde de görülmektedir. Nitekim Kanunda yer alan sigorta primi işveren hissesi teşviki Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca (Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı), gelir vergisi stopajı teşviki Maliye Bakanlığınca (Vergi Daireleri), bedelsiz yatırım yeri tahsisi Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ile Maliye Bakanlığınca (Milli Emlak Genel Müdürlüğü), enerji desteği ise Hazine Müsteşarlığınca (Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğü) uygulanmaktadır. Dolayısıyla çalışma kapsamında elde edilen uygulama bilgileri uygulayıcı kurumlardan ayrı ayrı temin edilerek düzenlenmiştir. 

 Türkiye’de uygulanan teşvik programlarında görülen standart ve bütüncül bir izleme sistemi ve veri tabanı eksikliği nedeniyle 5084 sayılı Kanunun uygulamasına yönelik elde edilen verilerin detayı ve niteliği Kanun kapsamındaki her bir teşvik tedbiri için aynı olamamıştır. Halihazırda Hazine Müsteşarlığı Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğünce uygulanan enerji desteğine dair veriler en detaylı ve en güvenilir rakamlar olarak değerlendirilmektedir. Diğer taraftan uygulaması Maliye Bakanlığı (Vergi Daireleri) tarafından yürütülen gelir vergisi stopajı teşviki ile ilgili uygulama verileri ise temin edilememiş ve sigorta primi işveren hissesi teşviki tedbirinde yer alan istihdam rakamları üzerinden tahmin edilmeye çalışılmıştır. 

 Uygulama verileri ile ilgili karşılaşılan bir başka sorun ise, bedelsiz yatırım yeri tahsisi uygulaması kapsamında tahsis edilen OSB parsellerinin parasal değerlerinin olmamasıdır. Mevcut sistemimizde teşviklerin kümülasyonu, net rakamsal boyutları ve teşvik belgesi kapsamındaki işletmelere ne kadar katkı sağlandığı gibi hususlara yönelik çalışmaların eksikliği nedeniyle söz konusu tedbir kapsamında işletmelere sağlanan teşvikin rakamsal boyutları verilememektedir. Dolayısıyla anılan tedbire ilişkin yalnızca tahsis edilen parsel sayıları ve/veya arazi büyüklükleri belirtilecektir. 

4.3.1. Sigorta primi işveren hissesi teşviki uygulama sonuçları

 Tedbire ait uygulama verileri, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’ndan (Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı) elde edilen aylık verilerin derlenmesi sonucu oluşturulmuş olup Mart 2004-Ekim 2009 tarihleri arasını kapsamaktadır. Ana Kanunun çeşitli defalar değiştirilmesi, tedbirin uygulamasını da etkilemiştir. Buna göre 5084 sayılı Kanun çerçevesinde yeni yaratılan istihdama karşılık uygulanan teşvikler bahse konu tüm dönem boyunca uygulanmıştır. Asgari 30 işçi çalıştırılması şartına bağlı olarak yeni yaratılan istihdama yönelik olan 5350 sayılı Kanun çerçevesinde sağlanan teşvikler ise Nisan 2005-Nisan 2007 tarihleri arasında uygulanırken, Nisan 2007 sonrasında 10 işçi çalıştırılması karşılığında tüm işçilerin teşvik kapsamına alındığı 5615 sayılı Kanun yürürlüğe girmiştir.  

 Söz konusu teşvik tedbirinin uygulama verilerinin aylık bazda olması nedeniyle, teşvikten faydalanan yıllık işyeri ve sigortalı sayıları o yıl boyunca kaydedilen aylık verilerin ortalaması olarak alınmıştır. 

 5084, 5350 ve 5615 sayılı Kanunlar çerçevesinde yürütülen tedbirin Mart 2004-Ekim 2009 dönemindeki uygulamaları göz önüne alındığında, tedbirin toplam maliyeti cari fiyatlarla 2,5 Milyar TL olmuştur. Bu dönemde aylık ortalama 38.000 civarı firma ile 440.000 civarı sigortalı söz konusu destekten faydalanmıştır.

Tablo 4.1. Sigorta Primi İşveren Hissesi Teşviki Uygulamasının 5084, 5350 ve 5615 Sayılı Kanunlara ve Yıllara Göre Dağılımı

Kaynak: SGK 17.12.2009.

• Mart-Aralık dönemini kapsamaktadır.
• Ocak-Ekim dönemini kapsamaktadır.

 Tedbir kapsamında sağlanan toplam teşvik miktarı 2004-2006 yılları arasında cari fiyatlarla 511 Milyon TL iken, 2007-2009 döneminde cari fiyatlarla yaklaşık 2 Milyar TL olmuştur. Buna paralel olarak teşvikten faydalanan ortalama sigortalı sayısı 2004-2006 döneminde 192.089 iken, 2007-2009 döneminde 692.377 olarak gerçekleşmiştir. Benzer bir durum daha az artış oranları ile teşvikten faydalanan işletme sayısında da gözlenmektedir. Teşvik göstergelerindeki bu artışın temel nedeni, 5615 sayılı Kanun ile istihdam sağlama alt sınırının 10’a düşürülmesi ve tedbirin yeni istihdam yanında mevcut istihdamı da kapsayacak şekilde genişletilmesi olmuştur.

 Kanunlar itibarıyla teşvik uygulama sonuçları incelendiğinde, mevcut istihdamın desteklenmesini de öngören 5615 sayılı Kanun kapsamındaki uygulama en fazla yararlanıcının yer aldığı ve en fazla ödemenin yapıldığı program olmuştur. 5350 sayılı Kanun çerçevesinde kapsanan il sayısı 36’dan 49’a çıkarılmasına rağmen, asgari istihdam yaratma koşulunun 30 olarak belirlenmesi nedeniyle, söz konusu Kanun kapsamındaki ortalama uygulama göstergeleri 5615 ve 5084 sayılı Kanunların gerisinde kalmıştır.  

 5084, 5350 ve 5615 sayılı Kanunlar kapsamındaki uygulamaların toplamının iller itibarıyla dağılımında, teşvikten en fazla faydalanan iller, Kahramanmaraş, Diyarbakır, Malatya, Düzce, Afyon, Uşak, Ordu ve Trabzon olmuştur. Ardahan, Çanakkale (Gökçeada ve Bozcaada), Kilis, Tunceli, Ağrı, Artvin, Bayburt, Bitlis,

Iğdır ve Hakkari illerinin teşvikten aldıkları paylar ise oldukça düşük kalmıştır.   Ancak Kanunlar kapsamındaki illerde, gelişme potansiyelleri, mevcut durumdaki ekonomik faaliyetlerin yoğunlukları, nüfus gibi faktörlerden dolayı teşvikten faydalanma oranları değişse de sigorta primi işveren hissesi teşvikinin iller bazındaki dağılımında genel olarak dengeli bir yapı gözlenmektedir.^[155]

Şekil 4.3. Sigorta Primi İşveren Hissesi Teşviki Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla Dağılımı        

                Kaynak: SGK 17.12.2009.

4.3.2. Gelir vergisi stopajı teşviki uygulama sonuçları

 Belirtildiği üzere 5084 sayılı Kanun çerçevesinde uygulanan gelir vergisi stopajı teşviki Maliye Bakanlığınca (Vergi Daireleri) yürütülmektedir. Ancak Maliye Bakanlığı tarafından gelir vergisi stopajı teşvikine ilişkin uygulama verileri tutulmadığından söz konusu tedbire ilişkin veriler temin edilememiştir. Diğer taraftan hem gelir vergisi stopajı teşviki hem de sigorta primi işveren hissesi teşviki Kanun kapsamındaki bölgelerde istihdam üzerindeki yüklerin hafifletilmesi amacıyla uygulanmaktadır. Dolayısıyla sigorta primi işveren hissesi teşvikinden yararlanan bütün firmaların aynı zamanda gelir vergisi stopajı teşvikinden de yararlandığı varsayılarak tedbirin uygulama verileri bir önceki bölümde verilen sigorta primi işveren hissesi teşvikinden yararlanan çalışanların sayısı üzerinden hesaplanmaya çalışılmıştır. Buna göre aylık bazda tutulan sigorta primi desteği bilgilerinden yola çıkılarak desteğin uygulandığı dönemin asgari ücret limitleri çerçevesinde tahmini gelir vergisi stopajı teşvikinin miktarları oluşturulmuştur.

Kutu 4.3. 5084 sayılı Kanun ve Asgari Geçim İndirimi Yükü

                      5766 sayılı Kanunun 8-ç maddesiyle Gelir Vergisi Kanunu’na eklenen 73. maddede,

“01.01.2008 tarihinden geçerli olmak üzere 5084 sayılı Yatırımların ve İstihdamın Teşviki ile

 Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 3’üncü maddesi kapsamında gelir vergisi stopajı teşviki uygulanan ücretlerin vergilendirilmesinde, öncelikle Kanunun 32’nci  maddesinde yer alan asgari geçim indirimi dikkate alınır.” hükmü yer almış ve bu maddede yer verilen yetkiye dayanılarak çıkarılan 267 Seri Nolu Gelir Vergisi Genel Tebliği ile teşvikin nasıl

 uygulanabileceği açıklanmıştır.

  Asgari geçim indirimi tutarı, yapılan düzenleme uyarınca ücret üzerinden hesaplanan gelir vergisinden öncelikle mahsup edilecektir. Asgari geçim indirimi mahsubu yapıldıktan  sonra kalan gelir vergisi tutarı işveren tarafından terkin edilecek tutar olacaktır. Ancak, terkin edilecek tutar, 5084 sayılı Kanunun 3’üncü maddesi uyarınca asgari ücret üzerinden hesaplanan  gelir vergisi tutarından fazla olamayacağından asgari ücret üzerinden hesaplanan tutardan asgari

geçim indiriminin mahsup edilmesi sonucu kalan tutar terkine konu edilecektir.

                   Söz konusu Tebliğde yer alan 3 No’lu örnek ele alınacak olursa;              

  Mardin ilinde organize sanayi bölgesi dışında faaliyet gösteren (B) A.Ş. 30 işçi istihdam etmektedir. Ocak 2008 döneminde çalışanlarından tevkif ettiği Gelir Vergisi tutarı

 3.000 TL’dir. 30 işçi için Asgari Geçim İndirimi Bordrosunda hesaplanan asgari geçim indirimi ise 1.900 TL’dir. Buna göre, (B) A.Ş.’nin 30 işçi için yararlanacağı terkin tutarı şöyle hesaplanmaktadır:

• Ücretler üzerinden hesaplanan gelir vergisi 3.000,00 TL
• Asgari ücret üzerinden hesaplanan gelir vergisi (30 x 77,57) = 2.327,10 TL

• Hesaplanan asgari geçim indirimi (30 x 66,4) = 1.900,00 TL(*)
• 5084 sayılı Kanun kapsamında terkin edilebilecek tutar (2.327,10 – 1.900) = 427,10 TL

• Vergi dairesine ödenecek tutar [3.000-(1.900+427,1)] = 672,90 TL

  Örnekte görüldüğü üzere 5084 sayılı Kanuna göre 2.327,10 TL’lik gelir vergisi stopajı teşviki, daha sonra çıkarılan Gelir Vergisi Kanunu değişikliği ile 427,10 TL’ye düşmüştür.  (*)İşçiler evli eşi çalışmayan ve 2 çocuklu olduğu kabul edilmiştir.

Kaynak: Karaoğlu, Ali. “5084 Sayılı Kanun ve Asgari Geçim İndirimi Yükü”. Mesaj. 25.09.2008.

04.04.2009. <http://www.alomaliye.com/2008/ali_karaoglu_5084.htm>

 Gelir vergisi stopajı teşviki ile ilgili bir diğer önemli husus ise, 5766 sayılı Kanun ile getirilen asgari geçim indirimi uygulamasıdır. Bu uygulama çerçevesinde, asgari ücret üzerinden çalışanların aile durumları esas alınarak çalışanlara belirli miktarlarda ilave gelir sağlanmaktadır. Asgari geçim indirimin 5084 sayılı Kanun çerçevesindeki teşviklerden faydalanan firmalara yansıması ise, 5766 sayılı Kanununa dayanılarak yayımlanan 267 Seri No’lu Gelir Vergisi Genel Tebliğinde olmuştur. Buna göre 5084 sayılı Kanun çerçevesindeki teşviklerden faydalanan işletmelerde çalışanların asgari geçim indirimi tutarları, işletmelerin hesaplanan gelir vergisinden öncelikle mahsup edilecek ve daha sonra kalan gelir vergisi tutarı işveren tarafından terkin edilecek tutar olacaktır. Bir başka deyişle teşvikten faydalanan işletmeler her bir çalışanı başına asgari geçim indirimi miktarı kadar teşvikten faydalanamamış olacaktır. Dolayısıyla söz konusu tedbirin uygulama verileri hesaplanırken, 01.01.2008 tarihinden sonraki tutarlarda çalışan başına 2008 yılı için ortalama 60 TL ve 2009 yılı için ortalama 70 TL asgari geçim indirimi olduğu kabul edilmek suretiyle bu rakamlar üzerinden hesaplanan toplam miktar, gelir vergisi stopajı teşviki kapsamında hak edilmesi öngörülen teşvik tutarından çıkarılmıştır. 

 5084, 5350 ve 5615 sayılı Kanunlar çerçevesinde yürütülen tedbirin Mart 2004-Ekim 2009 dönemindeki uygulamalarının tümü dikkate alındığında, tedbirin toplam maliyetinin cari fiyatlarla 888,4 Milyon TL olduğu tahmin edilmektedir.

Tablo 4.2. Gelir Vergisi Stopajı Teşviki Uygulamasının 5084, 5350 ve 5615 Sayılı Kanunlara ve Yıllara Göre Dağılımı

Kaynak: SGK (17.12.2009) verileri baz alınarak oluşturulmuştur.

• Mart-Aralık dönemini kapsamaktadır.
• Ocak-Ekim dönemini kapsamaktadır.

 2004 yılında 34,4 Milyon TL olarak gerçekleşen tedbir kapsamında sağlanan toplam teşvik miktarı, 2005 ve 2006 yıllarında, 5350 sayılı Kanunun da devreye girmesi ile kademeli bir şekilde artarak sırasıyla 109 Milyon TL ve 190,8 Milyon TL olmuştur. 2007 yılında ise mevcut istihdamı da kapsayacak şekilde tedbirin uygulamasını genişleten 5615 sayılı Kanun yayımlanmış ve sağlanan teşvik miktarında ciddi bir artış olmuştur. Nitekim Tablo 4.2’den görüldüğü üzere 2007 yılında sağlanan toplam teşvik miktarı, önceki üç yılın toplamından daha fazla olmuştur.

  Ancak yapılan düzenlemeler neticesinde 2008 yılı başından itibaren geçerli olmak üzere asgari geçim indirimi yükü Kanunlar kapsamındaki işletmelere aktarılmış ve net faydalanıcı sayısı artmasına rağmen, sağlanan teşvik miktarı ciddi bir biçimde azalmıştır. Bir başka deyişle asgari geçim indirimi uygulaması, 5084 sayılı Kanun ile sağlanan gelir vergisi stopajı teşvikini hemen hemen devre dışı bırakmıştır. 

 Ayrıca yine sigorta primi işveren hissesinde olduğu gibi 5350 sayılı  Kanun çerçevesinde asgari istihdam yaratma koşulunun 30 olarak belirlenmesi nedeniyle, söz konusu Kanun kapsamındaki uygulamanın etkileri diğer Kanunlara göre düşük seviyede kalmıştır.

Şekil 4.4. Gelir Vergisi Stopajı Teşviki Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla Dağılımı

Kaynak: SGK (17.12.2009) verileri baz alınarak oluşturulmuştur.

 Tedbire ilişkin verilerin düzenlenmesinde sigorta primi işveren hissesi teşvikine esas olan değerler kullanıldığından teşvik miktarının il bazındaki dağılımının sigorta primi işveren hissesi teşvikindeki ile aynı olması beklenmektedir. Ancak asgari geçim indirimi uygulamasının 2008 yılı başında devreye girmesi ile tedbirin iller itibarıyla dağılımında bazı minimal değişimler görülmüştür. Yine de önemli bir değişiklik olmaksızın, teşvikten en fazla yararlanan iller, Kahramanmaraş, Diyarbakır, Malatya, Düzce, Afyon, Uşak, Ordu ve Sivas olmuştur. Ardahan, Çanakkale (Gökçeada ve Bozcaada), Kilis, Tunceli, Ağrı, Artvin, Bayburt, Bitlis,

Iğdır ve Hakkari illerinin ise teşvikten aldıkları paylar oldukça düşük kalmıştır.   Diğer taraftan sigorta primi işveren hissesi teşvikine benzer şekilde, gelir vergisi stopajı teşvikinin iller bazındaki dağılımında da genel olarak dengeli bir yapı gözlenmektedir.^[156]

4.3.3. Enerji desteği uygulama sonuçları

 Uygulaması Hazine Müsteşarlığı (Teşvik Uygulama Genel Müdürlüğü) tarafından yürütülen enerji desteğine ilişkin veriler,  Müsteşarlığın yayımladığı “2004-2006 Dönemi Enerji Desteği Uygulama Sonuçları” ve “2004-2008 Dönemi Enerji Desteği Uygulama Sonuçları” raporlarından alınmış olup Mart 2004-Aralık 2008 dönemini kapsamaktadır. 

 5084 sayılı Kanun’da yapılan değişiklikler diğer teşvik tedbirlerinde olduğu gibi enerji desteği uygulamasına da zaman içinde önemli değişiklikler getirmiştir. Çalışmanın önceki bölümlerinde bu değişikliklerden bahsedildiği için bu bölümde detaya girilmeyecektir. Ancak 5350 sayılı Kanun ile kaldırılan, “bir takvim yılının en az ¾ ünde, yani yılın 9 ayında asgari istihdamın çalıştırılması” şartı ve 5615 sayılı Kanun ile kaldırılan “eski işletmelerde mevcut istihdamın yüzde 20 artırılması” şartı enerji desteği uygulaması açısından özel önem arz etmektedir. Nitekim ilk değişiklikle, yararlanıcıların istihdamı bütün yıl muhafaza etme yükümlülüğü kalkarak asgari istihdamın sağlandığı aylar için destekten yararlanma imkanı getirilmiştir. İkinci değişiklikle ise yeni istihdam yaratılması sınırları esnetilerek daha fazla işletmenin söz konusu destekten faydalanması sağlanmıştır. 

  Mart 2004-Aralık 2008 dönemini kapsayan elektrik enerjisi giderleri için işletmelere cari fiyatlarla toplam 957,1 Milyon TL tutarında enerji desteği aktarılmıştır. Bu dönemde, 2.262 eski tesisin yanı sıra 1.274 yeni tesis enerji desteği uygulamasından yararlanmış ve desteklenen bu tesislerde 128.014 kişilik ek istihdam sağlanarak 105.029 kişi olan mevcut istihdam sayısı 233.043 kişiye ulaşmıştır.

Tablo 4.3. Enerji Desteği Uygulama Sonuçlarının Yıllar İtibarıyla Dağılımı       

                                                           2004¹                   2005           2006           2007            2008       TOPLAM²

Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2009:9-20.

• Mart-Aralık dönemini kapsamaktadır.
• Ne kasar süre faydalandığına bakılmaksızın, teşvik alabilmiş firma sayısı toplamını göstermektedir.

2004 yılında 27,2 Milyon TL enerji desteği aktarımı yapılırken, bu tutar 5350 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesini takiben hızla artmıştır. 2005 yılında enerji desteği aktarımları 120,4 Milyon TL, 2006 yılında 197,3 Milyon TL, 5615 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte 2007 yılında 269,1 Milyon TL ve 2008 yılında 343,1 Milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Teşvik miktarındaki hızlı artış uygulama kapsamındaki mevcut ve yeni istihdama da yansımıştır. Bu artışlarda, belirtildiği üzere 5350 sayılı Kanunla “bir takvim yılının en az ¾’ünde asgari istihdam”ın aranması şartının kaldırılması ve teşvik kapsamına 13 ilin daha ilave edilmesi etkili olmuştur.^[157]

Tablo 4.4. Enerji Desteği Kapsamında Yaratılan İlave İstihdamın ve Teşvik Ödemelerinin Yeni ve Eski İşletme Bazında Dağılımı

Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2009:9-20.

• Mart-Aralık dönemini kapsamaktadır.
• Ne kasar süre faydalandığına bakılmaksızın, teşvik alabilmiş firma sayısı toplamını göstermektedir.

Enerji desteği ile ilgili bir başka husus ise uygulamanın başladığı 2004 yılından bu yana yeni işletmeler tarafından daha fazla ilave istihdam yaratılmasına karşın, mevcut işletmelerin aldığı enerji desteği miktarının daha yüksek olmasıdır. Nitekim bu dönemde eski işletmelerdeki ilave bir istihdam için ortalama 3.217 TL/yıl aktarılırken, yeni işletmelere istihdam başına 1.098 TL/yıl ödenmiştir. Ayrıca yeni işletmelerde işletme başına düşen ilave istihdam 56 kişi olarak gerçekleşirken bu rakam mevcut işletmelerde 25’te kalmıştır. Bu durum, 5084 sayılı Kanunun, kapsamdaki illerde yeni istihdam artışı sağlama hedefinden saptığını ve 5350 ve 5615 sayılı Kanunlardaki düzenlemeler ile marjinal istihdam artışından ziyade mevcut istihdama yönelik olarak uygulandığını göstermesi bakımdan önem arz etmektedir.

 Uygulamanın başladığı tarihten bu yana en fazla aktarım, sırasıyla Kahramanmaraş, Adıyaman, Malatya, Uşak, Elazığ, Şanlıurfa, Niğde ve Kütahya illerinde gerçekleşmiştir. Buna karşın Ardahan, Hakkari ve Şırnak illerindeki işletmelerden enerji desteğine yönelik herhangi bir talep olmamış ve dolayısıyla bu illere hiç aktarım yapılmamıştır. Ayrıca Bayburt, Bingöl, Bitlis, Çanakkale (Bozcaada ve Gökçeada ilçeleri), Erzincan, Gümüşhane, Iğdır, Kilis, Muş, Tunceli ve Van illerinin enerji desteğinden faydalanma oranları düşük seviyelerde kalmıştır.

Şekil 4.5. Enerji Desteği Uygulama Sonuçlarının İller İtibarıyla Dağılımı

                Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2009.

 Özetle, sigorta primi işveren hissesi teşviki ve gelir vergisi stopajı teşvikinden farklı olarak, enerji desteğinin iller bazındaki dağılımında oldukça dengesiz bir yapı gözlenmektedir. Nitekim enerji desteğinden en fazla faydalanan ilk 8 ile yapılan aktarımlar toplam enerji desteğinin yüzde 60,4’ünü oluşturmaktadır.^[158]

 İstihdam artışında 15.302 kişi ile Kahramanmaraş birinci sırada yer almakta olup bu ili sırasıyla, 10.514 kişi ile Düzce, 7.812 kişi ile Rize, 7.667 kişi ile Uşak, ve 6.898 kişi ile Malatya illeri izlemiştir. Kahramanmaraş, Düzce, Uşak ve Malatya illerindeki istihdam artışının emek yoğun bir sektör olan dokuma-giyim sektöründen kaynaklandığı düşünülmektedir.^[159] 

 Yıllara göre yeni işletmeler açısından değerlendirildiğinde ise en fazla yeni tesis Uşak’ta faaliyete geçmiştir. Bunu sırasıyla Düzce, Kahramanmaraş, Osmaniye, Malatya, Şanlıurfa, Kütahya, Adıyaman ve Tokat illeri takip etmiştir. Bu dönemde, Ardahan, Hakkari, Şırnak ve Çanakkale (Bozcaada ve Gökçeada ilçeleri) illerinde faaliyete geçen yeni işletme bulunmamaktadır.

 Enerji desteğinin sektörler bazında dağılımı incelendiğinde, dokuma-giyim sektörünün 447,9 Milyon TL ile ilk sırada yer aldığı görülmektedir. Bunu sırasıyla 170,9 Milyon TL ile çimento, 116,4 Milyon TL ile madencilik ve 61,6 Milyon TL ile gıda-içki sektörleri izlemiştir. Bu dört sektörün toplam enerji desteği ödemelerinde aldığı pay yüzde 84,2 olmuştur. 

Tablo 4.5. Enerji Desteği Uygulama Sonuçlarının Sektörler İtibarıyla Dağılımı

        Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2009:26.

 Sağlanan ilave istihdam açısında da dokuma-giyim sektörü 51.129 kişilik yeni istihdam ile ilk sırada yer alırken, bunu sırasıyla 24.182 kişi ile gıda-içki, 12.193 kişi ile diğer, 11.460 kişi ile madencilik ve 5.726 kişi ile pişmiş kil sektörleri izlemiştir. Sıralamada yer alan madencilik dışındaki bu sektörlerin de içinde bulunduğu emek yoğun sektörlerde ilave istihdam yüksek, ancak enerji desteği aktarım miktarı düşük gerçekleşmiştir. Çimento gibi enerji yoğun sektörlerde, fazla istihdam artışı bulunmamasına karşın, enerji gideri yüksek ve buna bağlı olarak enerji desteği miktarı fazla olmuştur.  

Şekil 4.6. Enerji Desteği Ödemelerinin Sektörler İtibarıyla Dağılımı

 Bu çerçevede çeşitli sektörlerin üretim aşamalarında kullandıkları enerjinin yoğunluğunun farklı olması ve Kanun kapsamında enerji desteği uygulamasının üst limitinin miktar yerine oran ile sınırlandırılması sonucu, sektörlerin yarattıkları ilave istihdama karşılık kullandıkları teşvik miktarları farklı olmuştur. Nitekim enerji yoğun olan çimento sektörü, yaratılan her bir ilave istihdama karşılık ödenen 48.513 TL ile teşvik ödemesi/birim istihdam oranı en yüksek sanayi dalı olmuştur. Bu oran daha fazla istihdam yaratan madencilik sektöründe 10.152 TL, dokuma-giyim sektöründe 8.760 TL ve gıda-içki sektöründe 2.545 TL olarak gerçekleşmiştir.

4.3.4. Bedelsiz yatırım yeri tahsisi uygulama sonuçları

 5084 sayılı Kanun kapsamında sağlanan teşviklerden, faydalanılabilmesi yatırım yapılması şartına bağlı tek tedbir olan bedelsiz yatırım yeri tahsisi uygulaması, işletmelerin Kanunda belirtilen istihdam şartını yerine getirmesi durumunda Hazineye, katma bütçeli kuruluşlara, belediye veya il özel idarelerine ait arazi veya arsaların mülkiyetinin bedelsiz olarak devredilmesini içermektedir. Ancak uygulama kapsamında ilk olarak illerde mevcut bulunan OSB’lerin boş parselleri, daha sonra diğer araziler tahsis edilmektedir. Dolayısıyla tedbirin uygulaması Maliye Bakanlığı (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) ve Sanayi ve Ticaret Bakanlığınca yürütülmekte olup tedbire ilişkin uygulama verileri bu iki kurumdan temin edilmiştir. Buna göre Sanayi ve Ticaret Bakanlığından temin edilen OSB’lerdeki bedelsiz sanayi parseli tahsisi verileri ile Maliye Bakanlığından temin edilen Hazineye, katma bütçeli kuruluşlara, belediye veya il özel idarelerine ait arazi veya arsaların mülkiyetinin bedelsiz olarak devredilmesi ile ilgili veriler Mart 2004-Aralık 2009 arası yapılan tahsisleri kapsamaktadır. 

 Sanayi ve Ticaret Bakanlığı kaynaklı OSB sanayi parseli tahsisine ilişkin verilere göre, 5084 sayılı Kanun kapsamındaki illerde toplam 2.257 adet sanayi parseli tahsis edilmiştir. Bu parsellerde toplam 5,3 Milyar TL tutarında yatırım yapılması ve bu yatırımlar ile toplam 97.428 kişilik istihdam yaratılması öngörülmüştür. Ayrıca tahsis edilen parsellerin yüzde 23,9’unda halihazırda inşaat faaliyetleri devam ederken yüzde 39,8’inde ise aktif üretime geçilmiştir. Dolayısıyla Kanunun uygulamaya geçtiği Mart 2004’ten beri 5084 sayılı Kanun çerçevesinde tahsis edilen sanayi parsellerinin yüzde 63,7’sinde yatırım faaliyetleri tamamlanmış veya tamamlanmak üzeredir. 

 OSB’lerde bedelsiz sanayi parseli tahsisi yapılmış yatırımların ve bu yatırımlar sonucu öngörülen istihdam rakamlarının il bazında dağılımda iller arasında büyük farklılıklar gözlenmektedir. Nitekim tahsis edilmiş parsellerdeki toplam yatırım tutarının yüzde 71,4’ü 8 ilde (Adıyaman, Aksaray, Düzce, Kahramanmaraş, Niğde, Osmaniye, Sivas, Uşak), öngörülen yatırımlar sonucu oluşması beklenen istihdamın ise yüzde 65,2’si 9 ilde (Adıyaman, Aksaray, Düzce, Malatya, Osmaniye, Sivas, Uşak, Samsun, Zonguldak) toplanmıştır. Tedbir kapsamında Ardahan, Artvin, Bitlis, Çanakkale (Gökçeada ve Bozcaada), Erzurum, Hakkari, Rize, Şırnak ve Tunceli illerinde OSB’lerde öngörülen herhangi bir yeni yatırım olmamıştır.^[160] Ancak bu dağılımda, Ardahan, Artvin, Bitlis, Çanakkale (Gökçeada ve Bozcaada), Erzurum, Hakkari, Rize illerinde OSB’lerin bulunmaması veya proje aşamasında olması ile Kahramanmaraş, Afyonkarahisar-Merkez, Düzce, Uşak-Merkez gibi yoğun talep alan illerdeki OSB’lerin halihazırda dolu olmasının ve Kanun kapsamında tahsis edilebilecek parsel sayısının sınırlı kalmasının da etkisi vardır.

  Bedelsiz yatırım yeri tahsisi teşviki altında yer alan ve Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen, Hazineye, katma bütçeli kuruluşlara, belediye veya il özel idarelerine ait arazi veya arsaların mülkiyetinin bedelsiz olarak devredilmesi uygulaması kapsamında 259 işletmeye toplam 10.761.658 metrekare arsa tahsisi yapılmıştır. Tahsis edilen arsalardaki toplam yatırım tutarı 2,8 Milyar TL olurken, bu yatırımlar kapsamında öngörülen toplam istihdam 27.771 kişidir.

 Teşvikin iller bazında dağılımda, OSB’lerdeki bedelsiz sanayi parseli tahsisine benzer şekilde dengesiz bir dağılım görülmektedir. Arsa tahsisleri kapsamında öngörülen yatırım tutarının yüzde 53,5’i 5084 sayılı Kanun kapsamında sağlanan bütün teşviklerden faydalanan 49 ilde gerçekleşirken,  bu iller arasında sırası ile Kahramanmaraş, Çankırı, Afyonkarahisar ve Trabzon illerindeki yatırımlar en yüksek tutarlı olanlardır. Kanun kapsamında yalnızca bedelsiz yatırım yeri tahsisi teşvikinden faydalanabilen 4 ilde yapılan yatırımların tutarı ise toplam yatırımların yüzde 46,5’ini oluştururken, bu 4 il arasında Zonguldak ve Samsun illerindeki yatırım tutarları dikkat çekicidir.^[161] 

 Belirtildiği üzere, bedelsiz yatırım yeri tahsisi teşvikinin Maliye Bakanlığınca uygulanan bu kısmında da kapsamdaki illerde halihazırda bulunan boş OSB parsellerinin etkisi vardır. Nitekim Kahramanmaraş, Trabzon-Arşin, ZonguldakÇaycuma, Samsun-Merkez’de yer alan OSB’lerde boş sanayi parseli kalmamış ve dolayısıyla bu illerdeki yatırımcılara Hazineye, katma bütçeli kuruluşlara, belediye veya il özel idarelerine ait arazi veya arsaların tahsisi yapılmıştır. Diğer taraftan Uşak-Karma OSB, Adıyaman, Aksaray, Osmaniye gibi illerde ise OSB ihtiyacı yeterince karşılanmış ve ilave arsa tahsisi yapılmamıştır.

 Bedelsiz yatırım yeri tahsisi teşviki kapsamında her iki kurum tarafından yapılan uygulamalar beraber ele alındığında toplam 2.257 adet sanayi parseli ve OSB dışında 10.761.658 metrekare arsa tahsisi yapılmıştır. Bu kapsamda toplam 8,1 Milyar TL tutarında yatırım ve 126.648 kişilik yeni istihdam öngörülmüştür. Uygulamalar toplamının iller bazında dağılımında ise düzensiz yapı devam etmiştir.

 Buna göre tahsis edilen OSB dahilinde ve dışındaki yatırım yerleri kapsamında öngörülen toplam yatırım tutarının yüzde 63,7’si 8 ilde (Adıyaman,          Düzce, Kahramanmaraş, Osmaniye, Sivas, Uşak, Samsun, Yozgat), bu yatırımlar kapsamında öngörülen istihdamın ise yüzde 46,3’ü 6 ilde (Adıyaman, Aksaray, Düzce, Malatya, Osmaniye, Zonguldak) toplanmıştır. 

4.4. 5084 Sayılı Kanunun Genel Değerlendirmesi

 2009 yılı sonuna kadar, 5084 sayılı Kanun çerçevesinde, kapsamdaki illere 2,5 Milyar TL’si sigorta primi işveren hissesi teşviki, 888,4 Milyon TL’si gelir vergisi stopajı teşviki ve 957,1 Milyon TL’si enerji desteği olmak üzere toplam 4,3 Milyar TL tutarında teşvik sağlanmıştır. Ayrıca bu miktara ilaveten kapsamdaki illerde öngörülen yatırımlara OSB’lerden toplam 2.257 adet sanayi parseli ve OSB’ler dışında toplam 10.761.658 metrekare arazi tahsisi yapılmıştır.

 Buna karşılık, Kanunun kapsadığı illerin tamamında uygulamaya başlanmadan önce (2003 yılı sonu) SGK’ya kayıtlı aktif işyeri sayısı 118.341 ve bu işyerlerinde çalışan kayıtlı sigortalı sayısı 756.444 iken Kanunun uygulanmaya başlaması ile işyeri sayısı 2009 Ekim sonu itibarıyla 208.740, sigortalı sayısı ise 1.420.151 rakamına ulaşmıştır. Oranlar itibarıyla da işyeri sayısında yüzde 76,4, sigortalı sayısında yüzde 87,7 artış gerçekleşmiştir.

 Kanunun uygulanmadığı illerde ise 2003 yılı sonunda SGK’ya kayıtlı aktif işyeri sayısı 657.978 ve bu işyerlerinde çalışan kayıtlı sigortalı sayısı 4.859.514 iken 2009 Ekim sonu itibarıyla işyeri sayısı 947.006, sigortalı sayısı ise 6.695.691 rakamına ulaşmıştır. Oranlar itibarıyla da işyeri sayısında yüzde 40, sigortalı sayısında yüzde37,8 artış gerçekleşmiştir.

 5084 sayılı Kanun kapsamındaki illerde gerçekleşen istihdam artışı, rakamsal olarak kapsam dışındakilere göre düşük olmasına karşın oransal olarak oldukça yüksek gerçekleşmiştir. Nitekim Kanunun, kabaca işyeri sayısında 36,4 puan sigortalı sayısında ise yaklaşık 50 puan fazladan bir katkı sağladığı düşünülebilir. Kanun olmasaydı Kanun kapsamında yer alan illerde artışın diğer illere nazaran daha az olacağı varsayılırsa (çünkü normal şartlar altında ülkenin geri kalmış bölgelerinde işyeri ve sigortalı artış hızlarının diğer bölgeler ile eşit olmayacağı varsayımı yanlış olmaz) asıl artışın yukarıdaki oranlardan daha fazla olduğu sonucuna varılabilir.^[162]

 Ancak yukarıda verilen rakamlar sadece kayıt altındaki işyeri ve sigortalı sayılarını yansıtmakta ve il bazında gerçek istihdam rakamlarına ulaşılamamaktadır. Dolayısıyla Kanunun beklenildiği ölçüde net istihdam artışlarına yol açmamış olabileceği ve işletmelerin sadece teşvikten yararlanmak için kayıt altına girmeye başlamış olabilecekleri de göz önünde bulundurulmalıdır. Nitekim 5084 sayılı Kanunun ve öncesinde uygulanan 4325 sayılı Kanunun etkilerinin değerlendirildiği analitik bir çalışmada, istihdama yönelik olarak uygulanan teşviklerin net istihdam artışları yerine, işletmelerin kayıt altına girme eğilimini artırdığı saptanmıştır.^[163] Benzer bir yargı da Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü (İŞKUR) tarafından yaptırılan anket çalışmasında ortaya çıkmıştır. Bu çalışmaya göre yalnızca yasal sınırı yakalayacak kadar işçi alan işletmelerin bu davranışının altında yatan sebeplerden başlıcaları olarak, işletmenin gerçekten 10 işçiye ihtiyacı olduğu ve işletmenin kayıt dışı çalıştırdığı işçilerin bir kısmını kayıt altına alarak 10 işçi sınırını yakalamak istemesi ile işletmenin çalıştırmadığı halde yakınlarını sigortalı yaparak hem yakınlarına sigortalılık imkanı sağlamak hem de Kanunun sağladığı maliyet avantajlarından yararlanmak istemesi belirtilmektedir.^[164]

 5084 sayılı Kanun kapsamında sunulan sigorta primi işveren desteği, gelir vergisi teşviki ve enerji desteği uygulamaları her ne kadar işletmelerin doğrudan yatırım yapmasını şart koşmasa da bedelsiz yatırım yeri tahsisi desteği ile birlikte düşünüldüğünde, Kanunun yeni yatırımları da artırmayı amaçladığı görülmektedir. Bu çerçevede yeni yatırımların bir göstergesi olarak bedelsiz yatırım yeri tahsisi uygulaması incelendiğinde, işletmelerin teşvik nedeniyle yatırım yapma eğilimlerinin genel olarak fazla olmadığı görülmektedir. Nitekim teşvik tedbirleri bir bölgede yatırım yapılmasını etkileyen tek faktör olmamakta ve işletmelerin yatırım kararlarında daha öncelikli olarak yer alan pek çok başka etmen bulunmaktadır. Yine İŞKUR tarafından yaptırılan anket çalışmasında 5084 sayılı Kanun çerçevesinde sağlanan teşviklerin firmalar tarafından yeterli görülmediği ve bu teşviklerin işletmelerin yatırım kararlarını doğrudan etkilemediği belirtilmiştir. Ayrıca söz konusu çalışmaya göre teşvik kapsamındaki illerde yatırımları etkileyen en önemli sebep olarak “o ilde yaşanıyor” olması gösterilmiştir.^[165] 

  Kanun kapsamında yer alan bedelsiz yatırım yeri tahsisi uygulama sonuçları çerçevesinde gözlemlenen bir başka ilginç sonuç ise, yeni yatırımların genel olarak fazla olmamasına rağmen belirli illerde önceki yıllarda görülmemiş şekilde oldukça yüksek değerlere ulaşmasıdır. Benzer şekilde enerji desteği uygulama sonuçları da destekten yararlanma oranları açısından iller arasında büyük farklılıklar olduğunu göstermektedir. Bu iki sonuç beraber ele alındığında, teşviklerin, Kanun ile amaçlanan doğrudan istihdam artışı veya yatırımların çekilmesi neticesinde sağlanacak istihdam artışı hedeflerine genel olarak düşük düzeyde etki etmesine karşın, bazı illerde çok etkili olduğu ortaya çıkmaktadır. Bir başka deyişle, Kanun, kapsamdaki tüm iller bazında düşünüldüğünde yetersiz kalmış iken yerel bazda özellikle de halihazırda teşvikten faydalanamayan gelişmiş illerin çevresindeki teşvikli illerde oldukça etkili olmuştur. Örneğin, Gaziantep’in çevresinde yer alan Kahramanmaraş ve Adıyaman, Adana çevresinde bulunan teşvik kapsamındaki tek il olan Osmaniye ve Marmara Bölgesinde teşvik kapsamındaki tek il olan Düzce’de yatırımlar ve teşvikten faydalanma oranları üst düzeydedir. Buna karşın başta Kars, Ardahan, Ağrı, Iğdır, Hakkari olmak üzere Türkiye’nin en doğusundaki iller teşviklerden yok denecek kadar az istifade etmişlerdir. Teşviklerin iş ortamına etki eden diğer faktörlerin birbirine benzer olduğu coğrafi olarak yakın bölgelerde farklılık yaratabildiği ve 5084 sayılı Kanun kapsamında bulunan 49 ilin kendi arasında büyük gelişmişlik farklılıkları bulunduğu düşünüldüğünde, bu sonuç anlamlı olmaktadır. 

 Özetlemek gerekirse, esas amacı bölgesel gelişmişlik farklılıklarının azaltılması olan 5084 sayılı Kanunun bu amacını yerine getirmede bir dereceye kadar başarı gösterdiği söylenebilir. Ancak görece az gelişmiş illerdeki yatırımcıların dezavantajlarını telafi etmek adına uygulanan teşvik tedbirlerinin illerin gelişme düzeyleri ile daha detaylı bir bağlantı içinde ve kapsamdaki iller için farklılaştırılarak uygulanmaması, teşviklerin kapsamdaki illere daha düzenli bir şekilde yayılmasını engellemiştir. Nitekim daha az gelişmiş iller daha dezavantajlı konumda bulunmakta ve yatırımcılar için bu illerin bir alternatif olabilmesi için daha fazla oranlarda teşvik imkanları sağlanması gerekmektedir. Ancak halihazırda altyapı, eğitim, ulaştırma, güvenlik, coğrafi yapı gibi temel taşların eksik olduğu illerde, cömert teşvik tedbirleri uygulansa bile arzu edilen sonuçlara ulaşılamaması ihtimali de bulunmaktadır. Bu durumlarda teşvik tedbirleri ile kaynak israfı yapmak yerine fiziki ve beşeri altyapının güçlendirilmesi daha doğru bir yol olabilmektedir.^[166]

 Diğer taraftan 5084 sayılı Kanun kapsamında olan ve olmayan birçok ilde Kanuna karşı getirilen eleştirilerden biri de teşviklerin haksız rekabet yarattığıdır. Özellikle teşvik kapsamı dışında kalan illerin, yatırımların çevre teşvikli illere kaydığı yönünde ciddi tepkileri olmuştur.^[167] Bu durum kuşkusuz teşvik uygulamaları açısından göz önünde tutulan ve fedakarlık yapılabilen bir durumdur. Bazı yeni yatırımların ve dolayısıyla istihdamın, kendi iç dinamikleri vasıtasıyla belirli bir gelişmişlik potansiyeline erişmiş ve oturmuş sanayi kültürü oluşmuş illerden çevre teşvikli illere kayması, bu illerdeki sosyo-ekonomik gelişme açısından önemli adımlar oluşturabilme potansiyeline sahiptir. Nitekim görece geri kalmış ve/veya işsizlik oranı yüksek bölgelerde yaratılan istihdam gelişmiş ve/veya işsizlik oranı düşük bölgelerde yaratılan istihdamdan daha değerli görülmektedir.¹⁷⁶ Ayrıca sırf teşvik yüzünden her yatırımın yönünün değişmesi mümkün değildir. Genel olarak işçilik maliyetlerine aşırı duyarlı bazı sektörlerde kaymalar olabilmektedir. Nitekim 5084 sayılı Kanun çerçevesinde uygulanan enerji desteği teşvikinin sektörel bazda dağılımına bakıldığı zaman desteklerin büyük kısmından tekstil, hazır giyim, deri gibi ucuz işgücüne dayalı emek yoğun sektörlerin faydalandığı gözlenmektedir.^[168]   Ancak 5084 sayılı Kanunu değiştiren 5350 ve 5615 sayılı Kanunlar ile, sigorta primi işveren hissesi teşviki ile gelir vergisi stopajı teşvikinin yeni istihdam yaratılmasına bağlı olarak uygulanması kaldırılmış ve mevcut istihdamı kapsayacak şekilde içeriği genişletilmiştir. Benzer bir durum enerji desteği için de düzenlenerek kapsamdaki illerin enerji desteğinden daha esnek koşullarda yararlanması sağlanmıştır. Bu düzenlemeler ile, net istihdam artışı sağlama gibi belirli bir şartın yerine getirilmesi durumunda faydalanılabilen teşvikler, odağını kaybederek kapsamdaki illerde yerleşik firmaların karşılıksız olarak işletme giderlerini karşılamaya yönelik bir programa dönüşmüştür. Bu durum, kapsam dışındaki illerde yerleşik firmaların, kapsamda yer alan illerdeki firmalara oranla daha yüksek işletme maliyetlerine katlanmasına ve yoğun rekabet baskısı hissedilen sektörlerde kapanmalara dahi sebep olmuştur. Dolayısıyla başlangıçta yeni istihdam yaratılması şartına bağlı olarak uygulanan teşvikler makul seviyede iken teşvik-yeni istihdam bağının zayıflatılması ile Kanun, kapsam dışındaki firmalar açısından haksız rekabete dönüşmüştür. Nitekim İŞKUR tarafından yaptırılan anket çalışmasında da 5084 sayılı Kanun kapsamında sağlanan teşviklerin yeni yatırımlar yapılmasından ziyade özellikle düşük karlarla çalışılan sektörlere rekabet ve istihdam avantajı sağladığı belirtilmektedir.^[169]

 5084 sayılı Kanun çerçevesinde uygulanan teşviklerin bir diğer özelliği ise herhangi bir sektörel düzenlemenin yapılmamış olmasıdır. Bir başka deyişle teşviklerden yararlanabilmek için sektörel bir kısıtlama şart koşulmamış ve teşvikler, yalnızca bölgesel seçicilik kriterine dayanarak uygulanmıştır. Ancak Kanun uygulanırken sektörel seçicilik yapılmaması iki açıdan sorun teşkil etmiştir.

 İlk olarak, tedbirler bazında sektörlerin farklı karakteristikleri yüzünden verimsizlikler yaşanmıştır. Örneğin enerji desteği uygulamasında enerji yoğun bir sektör olan çimento sektöründe çok az bir ilave istihdam artışına karşılık önemli bir teşvik aktarımı yapılmıştır. Nitekim çimento sektöründe yaratılan her bir ilave istihdama karşılık 48.513 TL ödenirken, madencilik sektöründe 10.152 TL, dokumagiyim sektöründe 8.760 TL ve gıda-içki sektöründe 2.545 TL ödenmiştir. Dolayısıyla teşvik ile ulaşılmak istenen esas amaç istihdam artışı ise ve çimento sektörü kapsamdaki iller açısından özel önem taşımıyorsa, sektörün enerji maliyetleri açısından bu derecede desteklenmesi teşvik uygulaması açısından verimsizlik oluşturmaktadır.

Kutu 4.4. 5084 Sayılı Kanun ve Kahramanmaraş’taki Tekstil Yatırımları

 Türkiye’deki tekstil, özellikle de iplik üretiminin büyük bir bölümünün, son derece modern   tesislerde gerçekleştirildiği bir il olan Kahramanmaraş; 5350 sayılı Kanun ile, 5084 sayılı Kanun kapsamında teşvik edilecek iller arasına katıldı. Kahramanmaraş’ın 5084’den faydalanmaya

başlamasını takip eden dönemde, bu ilde toplam 107 proje ile 1 milyar ABD Doları tutarında sabit sermaye yatırımı gerçekleştirildi. Bu yatırımlarla birlikte, Kahramanmaraş’taki toplam istihdam, Nisan  2005’te 48 binden, Ekim 2008’de 86.000’e yükseldi.

 Tamamlanan yatırımların sektörel dağılımına bakıldığında, çoğunluğunu ipliğin oluşturduğu  tekstil yatırımlarının, 600 milyon ABD Doları ile bu ildeki toplam sermaye yatırımlarının yüzde 58’ini oluşturduğu görülmektedir. Kahramanmaraş’ta, 5350’den sonra tamamlanan toplam 1 milyar dolarlık  yatırıma ek olarak, henüz tamamlanmam ış olan projelerin tutarı 1,3 milyar ABD Dolarıdır. Hâlihazırda yapım aşamasında olan yatırımların % 25’ini, 320 milyon ABD Doları tutarındaki tekstil yatırımları  oluşturmaktadır. Bu durum Kahramanmaraş’ın teşvik edilecek iller arasına katılmasıyla birlikte, bu ildeki iplik üreticilerinin, bildikleri işi yapmaya devam ettiklerini göstermektedir.

  Diğer taraftan gerek küreselleşme ile birlikte ucuz işgücüne sahip Çin ve diğer Uzakdoğu ülkeleriyle rekabetin artması, gerekse Türk parasının değerlenmesi ile birlikte Türkiye’deki ithalat  fiyatlarının ucuzlaması, tekstil ve hazır giyim sektörüne girdi sağlayan iplik üreticilerini zor durumda bırakmıştır. Nitekim ucuz ara malı temini için pek çok hazır giyim firması yerli temini bırakarak ithalata yönelmiştir. Bu durumun en önemli yansımaları ise Kahramanmaraş’taki iplik üreticilerine

 olmuş ve 20 fabrika rekabet baskısı ve pazar kaybı yüzünden kapanmıştır.

 Türkiye’deki “ring” ve “open-end” iplik makinelerinin sırasıyla % 53’ü ve 71’i 10 yaşın  altında iken bu oran Dünya genelinde sırasıyla yüzde 26 ve 33’tür. Kahramanmaraş’taki tesislerde kullanılan makineler ise Türkiye ortalamasından bile daha yeni olarak ildeki “ring” iplik makinelerinin  % 79’u, “open-end” iplik makinelerinin ise % 89’u on yaşın altında bulunmaktadır. Ancak, teknolojik gelişmişlik düzeyi, dünya genelinden bu denli ileri olsa da Türkiye’deki iplik üreticileri küresel

 rekabete karşı koymakta güçlük çekmişler ve bazıları da kapanmaktan kurtulamamıştır.

 Sonuç olarak Uzakdoğu ülkelerinin pazar hakimiyeti geliştirdikleri geleneksel ürünleri, daha  yeni makinelerle üretmek bu ülkeler ile rekabet etmek için yeterli olmamakta ve bu ülkelerde üretilemeyen iplik türleri gibi niş alanlara yatırımları yönlendirmek gerekmektedir. Dolayısıyla 5084  sayılı Kanun kapsamında sektörel önceliklerin belirlenmemesi, tekstil sektörü açısından yatırımların  rekabet gücü yüksek alanlara yönlendirilememesi ve hem kamu hem de özel sektör açısından kaynak   israfına sebep olmuştur.

Kaynak: ACAR, Ozan, “Bir İsraf Hikayesi: Devlet Teşvikleri ve Kahramanmaraş’taki İplik Üreticilerinin Pamuk İpliğine Bağlı Rekabet Gücü”, TEPAV Bülten, Ekim 2008, Sayı 6,

09.10.2009, <http://www.tepav.org.tr/tur/admin/bulten/tepav_bulten_ekim_2008.pdf>

 Yatırımcıların sektörel açıdan yönlendirilmemesinden dolayı karşılaşılan ikinci önemli sorun ise, yatırımların teşvikler devreden çıktığı zaman işletmelere kalıcı rekabet gücü kazandıracak alanlara kaydırılamamasıdır. Bunun yerine bazı geleneksel sektörlerde gereğinden fazla kapasite yaratılmış, bu alanlarda teşviklerin bitişi ile birlikte yoğun bir küresel rekabet baskısı hissedilmeye başlanmış ve hatta kapanmalar gözlenmiştir. Detayları Kutu 4.4’te verilen Kahramanmaraş’taki tekstil yatırımları bu durumun en çarpıcı örneklerinden birini oluşturmaktadır.    

 Sonuç olarak, 5084 sayılı Kanunun, Kanun ile hedeflenen amaçlara ulaşılması bakımından tümüyle başarısız olduğunu söylemek gerçekçi olmamaktadır. Zira Kanun sayesinde gelişmiş illerin çevrelerinde yer alan teşvik kapsamındaki illerde önemli yatırımlar gerçekleşmiştir. Ayrıca istihdam artışları her ne kadar net istihdam artışından daha büyük oranda kayıt içine girme şeklinde değerlendirilse bile, bu durum söz konusu illerde sanayi kültürünün temelinin atılması ve geliştirilmesi açısından önemli bir gelişme olmuştur. Ancak Kanunun, kapsamda yer alan tüm illerde yeni yatırımların artırılmasında, kayma potansiyeli bulunan yatırımların daha düzenli bir dağılım göstererek bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılmasına daha büyük katkı sağlanmasında, yatırımların kalıcı rekabet gücü olan sektörlere veya alt faaliyet alanlarına yönlendirilmesinde ve çeşitli teşvik araçlarında karşılaşılan etkinsizliklerin giderilmesinde yetersiz kaldığı da gözlenmektedir. Nitekim bu olumsuzlukları bertaraf etmek üzere hazırlanan yeni bir teşvik sistemi 16.07.2009 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Yeni sistemin yapısına ve başvuru süresi 2009 sonu itibarıyla dolmuş olan 5084 sayılı Kanunun uygulama sonuçlarından ne derece faydalanıldığına çalışmanın ilerleyen bölümlerinde değinilecektir. 

5. YENİ YATIRIM TEŞVİK SİSTEMİ
   • Yeni Yatırım Teşvik Sisteminin İçeriği
     • Yeni yatırım teşvik sisteminin kapsamı ve amacı

 5084 sayılı “Yatırımların ve İstihdamın Teşviki Kanunu”nun başvuru süresinin 2009 yılı sonunda sona ermesi, yatırımlara yönelik teşviklerin herhangi bir sektör ve bölge ayrımı gözetmeksizin genel bir biçimde uygulanması ve 2008 yılı ikinci yarısından itibaren ABD’de başlayıp tüm dünyayı etkisi altına alan bir küresel mali krizin vuku bulması 2009 sonrası dönem için bölgesel ve sektörel öncelikler ile teşvik uygulama stratejisinin yeniden belirlenmesine yönelik çalışmaların yapılmasını zorunlu kılmıştır. Bu sebeplerle 2009 yılı içinde yayınlanan 2009/15199 sayılı Karar ile, Türkiye’nin uluslararası yükümlülükleri ve Kararda belirtilen sektörel, bölgesel ve ölçeksel öncelikler dikkate alınarak mal ve hizmet üretimine, Ar-Ge ve çevre koruma faaliyetlerine yönelik yatırımların çeşitli teşvik tedbirleri ile desteklenmesini öngören yeni yatırım teşvik sistemi yürürlüğe girmiştir.^[170]

           Yeni yatırım teşvik sisteminin temel amaçları şunlardır:

• Özel sektör yatırımlarının desteklenmesinde sektörel, bölgesel ve ölçeksel odaklanmalar yapılarak yatırım teşviklerine ayrılan sınırlı kaynağın kullanımında etkinlik sağlamak,
• Bölgesel gelişme açısından geri kalmış bölgelerdeki yatırımlara daha yüksek oranlarda destek verilerek bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılmasına yardımcı olmak,
• İllerde/bölgelerde rekabet gücü olan, kümelenme potansiyeli bulunan ve gelişmeye açık sektörleri seçerek desteklemek,
• Sanayi ve hizmetlerde katma değeri yüksek alanlara yönelik dönüşüme katkı sağlamak amacıyla rekabet gücü ile teknoloji ve Ar-Ge içeriği yüksek büyük ölçekli yatırımları artırmak,
• Büyük ölçekli yatırımları özel olarak destekleyerek ve bölgelerde desteklenecek sektörlere yatırım alt limitleri getirilerek destek kapsamındaki yatırım konularında ekonomik ölçek kriterini öne çıkartmak,
• Kısa dönemde başlanacak (2010 yılı sonuna kadar) yatırımlara daha yüksek oranlarda destek verilerek 2009 yılı ikinci yarısında etkisini göstermeye başlayan küresel ekonomik krizin yatırımcılara olan olumsuz etkilerini azaltmak.

• Yeni yatırım teşvik sisteminin bölümleri

 Yeni teşvik sistemini, “Sektörel-Bölgesel Teşvik Sistemi”, “Büyük Proje Yatırımlarının Teşviki” ve “Diğer Teşvik Unsurları” olmak üzere üçe ayırmak mümkündür.

5.1.2.1. Sektörel-bölgesel teşvik sistemi

 Türkiye’nin çeşitli bölgelerinin rekabet güçleri ve gelişme düzeylerinin birbirinden farklı olması, her bir bölgenin teşvik uygulamalarına karşı farklı duyarlılıklara sahip olması, bölgelerde farklı sektörlerin öne çıkması ve teşvik uygulamalarında odaklanmanın artırılarak kaynak etkinliğinin sağlanması amacıyla desteklenecek yatırım konularının sektörel ve bölgesel bazda belirlenmesi, yeni yatırım teşvik sisteminin bu bölümünde yer almaktadır. 

 Bu çerçevede bölgesel ve sektörel bazda desteklenecek yatırım konuları 2002/4720 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenen İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması (İBBS) – Düzey II bölgeleri esas alınarak oluşturulmuştur.  Bu durumun en önemli özelliği ise, yeni teşvik sisteminin teşviklerin bölgesel olarak uygulanması açısından yeni bir bölge tanımı getirmesidir. Nitekim yatırım teşvik sisteminin önceki yıllardaki uygulamalarında gelişmiş, normal ve KÖY gibi bölge tanımları kullanılırken, 5084 sayılı Kanun çerçevesinde uygulanan bölgesel teşvikler illeri baz almıştır. 

 Yeni sistemin Düzey II bölgeleri bazında uygulanmasının en temel sebebinin AB bölgesel devlet yardımları kurallarına yakınsamak olduğu söylenebilir. Zira AB devlet yardımları kuralları kapsamında bölgesel gelişmeye yönelik yardımların Düzey II bölgeleri bazında uygulanması esası yer almakta ve üye ülkelerdeki bölgesel yardım programları Düzey II bölgeleri bazında denetlenmektedir. 

 Yeni sistemde, teşvik uygulaması açısından Düzey II seviyesindeki 26 bölge, SEGE kullanılmak suretiyle sıralanmıştır. Sıralama neticesinde, Düzey II bölgeleri dört gruba ayrılmıştır.

Tablo 5.1. Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralamasına Göre Dört Gruba

Ayrılmış Düzey II Bölgeleri

 Tablo 5.1’de görüldüğü üzere, dört grubun oluşmasında SEGE’de gözlemlenen kırılma noktaları esas alınmaya çalışılmıştır.^[171] Bu çerçevede Marmara ve İç Anadolu’nun kuzeybatısı ile İzmir birinci grupta yer alırken, Ege ve Akdeniz sahil bölgeleri ikinci grupta yer almıştır. Ege ve Akdeniz Bölgelerinin iç kesimleri ile İç Anadolu’nun büyük bir kısmı ise üçüncü grup kabul edilmiştir. Son olarak Doğu

Anadolu Bölgesinin tamamı, Güneydoğu Anadolu Bölgesinin büyük çoğunluğu, Doğu Karadeniz Bölgesinin tamamı ve Kastamonu-Çankırı-Sinop Düzey II bölgesi dördüncü grup olarak tanımlanmıştır. 

 Bu sınıflandırmaya göre Türkiye’nin yüz ölçümü bakımından büyük çoğunluğu üçüncü ve dördüncü gruplarda yer almıştır. Ayrıca dördüncü grupta yer alan illerin 5084 sayılı Kanun kapsamında uygulanan teşviklerden yararlanan iller ile büyük oranda örtüşmesi dikkat çekicidir. Hatta yatırım teşvik sisteminin önceki uygulamalarında yer alan KÖY kapsamı mevcut sınıflandırmanın dördüncü ve üçüncü grupları ile büyük oranda çakışmaktadır. Dolayısıyla bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılmasına yönelik olarak farklılaştırılarak uygulanan önceki yatırım teşvikleri ile doğrudan bölgesel gelişmeye yönelik olarak uygulanan 4325 ve 5084 sayılı Kanunlar ile hedef alınan bölgelerin son 20 yıl içerisinde ciddi bir değişime uğramadığı görülmektedir.    

Şekil 5.1. Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralamasına Göre Dört Gruba Ayrılmış Düzey II Bölgeleri

 Diğer taraftan belirlenen gruplar altında yer alan bölgelerde desteklenecek yatırım konularının her bir bölgeye özgü belirli sektörler ile sınırlandırılması yeni yatırım teşvik sisteminin bir diğer önemli özelliğidir. Nitekim bir sektörün, bir bölgede gelişmesini ve rekabet gücünü etkileyen pek çok faktör bulunmaktadır. Yüksek teknoloji yoğunluğu içeren sektörler için genel olarak Ar-Ge altyapısı ve kültürü, yetişmiş eleman ihtiyacı gibi faktörler öne çıkarken, geleneksel sektörler için ucuz işgücü, lojistik kolaylık gibi maliyet avantajlarına yönelik faktörler önemli olmaktadır. Hatta bu durum sektörlerin alt faaliyet alanları arasında da kendini göstermektedir. Örneğin tekstil sektörü altında yer alan teknik tekstiller^[172] alanı oldukça Ar-Ge yoğun bir yapıda yer alırken, tekstil terbiyesi alanı daha çok makine ve otomasyona dayalı bir yapı içermektedir.

  Bölgesel boyutta ise girişimcilik kültürü, ulaşım kolaylığı, altyapının düzeyi, yaşam kalitesinin yüksekliği gibi genel anlamda sektörlerin yeşermesine etki edecek çok farklı yerel faktörler de bulunmaktadır. Bu faktörler, bölgelerin gelişmişlik seviyelerinden ve coğrafi konumlarından kaynaklı olarak bölgeler arasında farklılık arz edebilmektedir. Dolayısıyla yeni teşvik sisteminde sektörel gereksinimler ile bölgesel özellikler ve potansiyellerin kesişme noktaları çerçevesinde, belirlenmiş dört grupta sektörel tercihler yapılmıştır. Bu kapsamda bölgelerde desteklenmesi öngörülen sektörlerin dağılımı genel itibarıyla şu şekildedir:

• derecede gelişmişlik seviyesindeki bölgelerde motorlu kara taşıtları ve yan sanayi, elektronik, ilaç, makine imalat ve tıbbi, hassas ve optik alet yatırımları gibi yüksek teknoloji gerektiren yatırımlar,
• derecede gelişmişlik seviyesindeki bölgelerde makine imalat, akıllı-çok fonksiyonlu teknik tekstiller, metalik olmayan mineral ürünler (cam, seramik, karo, yalıtım malzemeleri vb.) kağıt, gıda ve içecek imalatı gibi görece sermaye yoğun yatırımlar,
• ve IV. derecede gelişmişlik seviyesindeki bölgelerde tarım ve tarıma dayalı imalat sanayii, hazır giyim, deri, plastik, kauçuk, metal eşya gibi emek yoğun sektörlerdeki yatırımlar ile turizm, sağlık ve eğitim gibi hizmet sektörlerindeki yatırımlar.

 Yeni teşvik sisteminin bir diğer özelliği de bölgelerde belirlenen konulardaki yatırımların kademelendirilmiş bir yapıda desteklenmesidir. Nitekim yapılan akademik çalışmalar^[173] ve çeşitli programların uygulama sonuçlarının gözlenmesi ile teşviklerin yatırım kararlarında bir etkisinin olduğu bilinmektedir. Ancak bu etkinin sınırlı olduğu da gerek akademisyenler, gerek yerel ve merkezi yöneticiler gerekse politikacılar tarafından kabul edilmiştir. Bir başka deyişle teşvikler yatırımları etkileyen diğer faktörlerin birbirine yakın olduğu durumlarda yatırımcı açısından bir farkındalık yaratabilmektedir. Dolayısıyla teşvik dışındaki bu faktörlerin arasındaki farklar bölgeler arasında arttıkça, teşviklerin etkinliklerini artırmak için destek miktarlarının artırılması gerekmektedir. Bu çerçevede yeni teşvik sisteminde teşvik miktarları bölgelerin gelişmişlik seviyeleri ile ters orantılı olarak değişmektedir. Bölgelerin gelişmişlik seviyesi düştükçe destek limitleri artmakta ve yeni teşvik unsurları devreye girmektedir. 

5.1.2.2. Büyük proje yatırımlarının teşviki

 Yeni yatırım teşvik sistemi ile amaçlanan bir başka hedef de, sanayi ve hizmetlerde yüksek katma değerli üretim yapısına geçişin desteklenmesidir. Dolayısıyla yeni sistemde, dış ticaret açığını azaltacak, üretim teknolojilerinde dönüşümü destekleyecek ve Ar-Ge kapasitesini artıracak büyük projelere yönelik olarak tüm ülke sathında ayrı bir teşvik programının uygulanması öngörülmüştür. Buna göre büyük proje yatırımları olarak belirli alt limitleri olmak kaydıyla aşağıdaki sektörler belirlenmiştir:^[174]

• Kimyasal madde ve ürünlerin imalatı,
• Rafine edilmiş petrol ürünleri imalatı,
• Transit boru hattıyla taşımacılık hizmetleri,
• Motorlu kara taşıtları imalatı,
• Demiryolu ve tramvay lokomotifleri ve/veya vagon imalatı,
• Liman ve liman hizmetleri,
• Elektronik sanayi imalatı,
• Makine imalatı,
• Tıbbi aletler, hassas ve optik aletler imalatı,
• İlaç imalatı,
• Hava ve uzay taşıtları imalatı,    – Madencilik yatırımları.

 Büyük yatırım projelerinin teşviki kapsamındaki sanayi sektörlerine bakıldığında, madencilik ve rafine edilmiş petrol ürünleri imalatı hariç, sistemin teknoloji ve Ar-Ge içeriği yüksek konuların öncelikle teşvik edilmesi amacı çerçevesinde, yüksek ve orta-yüksek teknoloji^[175]seviyesindeki sektörlerin seçildiği görülmektedir. Nitekim bu sektörlerin üretim altyapılarının Türkiye’de ya mevcut olmadığı ya da sınırlı bir şekilde olduğu ve kapasite yatırımları ile geliştirilme ihtiyacı bulunduğu açıktır. Ayrıca bahse konu yatırımlar için bölge ayrımı yapılmamaktadır. Dolayısıyla bu özellikleri itibarıyla yeni yatırım teşvik sisteminin bu bölümünün sektörel gelişme odaklı olduğu düşünülmektedir. 

5.1.2.3. Diğer teşvik unsurları 

 2009/15199 sayılı Kararda, yeni sistemin özünü oluşturan sektörel-bölgesel teşvikler ile büyük proje yatırımlarına yönelik teşviklerin yanı sıra tamamlayıcı mahiyette bazı ilave teşvik uygulamaları da yer almıştır. 

 Bunlardan ilki, büyük yatırım projeleri ve bölgesel teşviklerden yararlanamayan yatırımların, mevcut sistemdeki kısıtlama ve asgari limitler güncellenerek gümrük vergisi muafiyeti ve KDV istisnası ile desteklenmesine devam edilmesidir. Bu düzenleme ile, sektörel, bölgesel ve ölçeksel odaklanma dışı konulardaki yatırımların kapsama alınması sağlanmıştır.

 İkinci olarak Ar-Ge ve çevre koruma faaliyetlerine yönelik yatırımların faiz desteği ile desteklenmesi öngörülmüştür. Bir başka deyişle yalnızca sektörel konular değil bazı yatay konular da teşvik sisteminin belirli araçlarından faydalanmak kaydıyla kapsama alınmıştır.  

   Son olarak ise, Türkiye’nin ihracatında, üretiminde ve istihdamında önemli bir ağırlığı bulunan fakat Çin başta olmak üzere Uzakdoğu Ülkeleri kaynaklı yoğun rekabet baskısı altında kalan tekstil, hazır giyim ve deri sektörlerine yönelik taşınma teşviki yer almaktadır. Bu kapsamda, söz konusu sektörlerdeki işletmelerin üretim tesislerini 2010 yılı sonuna kadar I. ve II.  derece gelişmişlik seviyesindeki bölgelerden, IV. derece gelişmişlik seviyesindeki bölgelere taşıması ve en az 50 kişilik istihdam yaratması durumunda, işletmelerin nakliye giderlerinin ve sigorta primi işveren hissesinin karşılanması, kurumlar vergisi indirimi ve bedelsiz arsa tahsisi imkanlarından faydalanmaları öngörülmektedir.

5.1.3. Yeni yatırım teşvik sistemi kapsamında uygulanan teşvik araçları

 2009/15199 sayılı Karar kapsamında, yatırımların, sistemin çeşitli bölümlerinde farklılık arz etmekle birlikte, vergi indirimi, sigorta primi işveren hissesi teşviki, yatırım yeri tahsisi, KDV istisnası, gümrük vergisi muafiyeti ve faiz desteği ile desteklenmesi öngörülmüştür.

 – Vergi indirimi: Büyük ölçekli yatırımlar ile bölgesel uygulama kapsamında gerçekleştirilen yatırımlarda, 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanununun 32/A Maddesi çerçevesinde, kurumlar vergisi indirimi uygulanmaktadır. Buna göre 4842 sayılı Kanun ile otomatik bir biçimde uygulanmaya başlanan ve 5479 sayılı Kanun ile tamamen kaldırılan yatırım indirimi benzeri bir uygulama yeniden yatırım teşvik sistemine dahil edilmiştir.

Kutu 5.1. Kurumlar Vergisi İndirimi Uygulaması

 2009/15199 sayılı “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar” çerçevesinde alınan teşvik belgeli yatırımlara uygulanacak kurumlar vergisi indirimi, 5520 sayılı Kurumlar Vergisi

 Kanunun 32/A maddesi kapsamında uygulanmaktadır. Buna göre gerek 2009/15199 sayılı Karar gerekse 5520 sayılı Kanunda geçen “Kurumlar Vergisi İndirim Oranı”ve “Yatırıma Katkı  Oranı” terimleri önem arz etmektedir.

Kurumlar Vergisi İndirim Oranı: Halihazırda işletmelerin elde ettikleri gelir üzerinden % 20  oranında uygulanan kurumlar vergisinin yüzdesel olarak ne kadarının indirileceğini belirten orandır.

 Yatırıma Katkı Oranı: Teşvikli yatırımlardan elde edilen vergisel kazançlar üzerinden hesaplanan indirimli oranların toplam yatırım maliyetinin yüzdesel olarak ne kadarına kadar

 kullanılabileceğini gösteren orandır.

Bu çerçevede örnek olarak; 10.000 TL’lik bir yatırımın III. derece gelişmişlik seviyesindeki bir  bölgede yapıldığı ele alınırsa, bu bölge için kurumlar vergisi indirim oranı % 60, yatırıma katkı

oranı ise % 20 olarak belirlenmiştir. Buna göre,

 İndirilmiş K.V. Oranı = (K.V. Oranı) – [(K.V. Oranı) X (K.V. İndirim Oranı) /100]  

İndirilmiş K.V. Oranı = 20 – (20 X 60 / 100) = 8

Normal şartlar altında % 20 olarak uygulanacak kurumlar vergisi oranı, söz konusu teşvik belgeli yatırım yapan işletme için % 8 olarak uygulanacaktır. 

Diğer taraftan net vergisel teşvik ise;

 Net vergisel teşvik tutarı = (yatırıma katkı oranı X yatırım tutarı) / 100

Net vergisel teşvik tutarı = 20 X 10.000 / 100 = 2.000 TL                                             

Sonuç olarak, işletme yıllık olarak % 12 ile beyan edilen gelir tutarının çarpımı kadar vergisel  teşvik kullanacaktır. Yıllık olarak kullanılan bu teşvik miktarlarının zaman içerisindeki kümülasyonu 2.000 TL’ye erişinceye kadar uygulama devam edecektir.  

 Yeni yatırım teşvik sisteminde söz konusu yatırımlar için uygulanacak kurumlar vergisi indirimi ve yatırıma katkı oranları şu şekildedir:

Tablo 5.2. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Uygulanacak Kurumlar Vergisi İndirimi ve Yatırıma Katkı Oranları

Kaynak: 2009/15199 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar (16.07.2009 tarih, 27290 sayılı T.C. Resmi Gazete)

 Tablo 5.2’de görüldüğü üzere hem kurumlar vergisi indirimi oranları hem de yatırıma katkı oranları bölgelerin gelişmişlik düzeyine göre değişim göstermektedir. Bu oranlar bölgelerin gelişmişlik seviyeleri azaldıkça artmaktadır. Bir başka deyişle bölgelenin gelişmişlik seviyesi azaldıkça, hem teşvikin firmalar açısından kullanılabilme hızı hem de net vergisel teşvik tutarı artmaktadır. Ayrıca büyük ölçekli yatırımları özendirmek üzere bölgelerde büyük ölçekli yatırımlara uygulanan oranlar bölgesel uygulamalardan daha fazla olacak biçimde belirlenmiştir.

 Diğer taraftan yeni yatırım teşvik sisteminin amaçlarında yer aldığı üzere, küresel mali krizin etkilerini hafifletmeye yönelik olarak, teşvik belgesi kapsamında 31.12.2010 tarihine kadar yatırıma başlanması halinde aşağıda belirtilen indirim oranları ile yatırıma katkı oranlarının uygulanması hükmü Kararda yer almıştır. 

Tablo 5.3. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında 2010 Yılı Sonuna Kadar Başlanacak Yatırımlara Uygulanacak Vergi İndirimi ve Yatırıma Katkı Oranları

Kaynak: 2009/15199 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar (16.07.2009 tarih, 27290 sayılı T.C. Resmi Gazete)

 Ayrıca kurumlar vergisi indirimi uygulamasının, tekstil, hazır giyim ve deri sektörlerindeki işletmelerin üretim tesislerini I. ve II. derece gelişmişlik seviyesindeki bölgelerden IV. derece gelişmişlik seviyesindeki bölgelere taşımaları ve en az 50 kişilik istihdam yaratmaları halinde, bu işletmelere 5 yıl süreyle ve yüzde 75 indirim oranı (yüzde 5 kurumlar vergisi oranı) uygulanması öngörülmektedir.

 – Sigorta Primi İşveren Hissesi Teşviki: Büyük ölçekli yatırımlar ile bölgesel uygulama kapsamında desteklenen yatırımlardan, yatırımın tamamlanmasını müteakip yaratılan ilave istihdam için ödenmesi gereken sigorta primi işveren hissesinin asgari ücrete tekabül eden kısmının tamamı bölgesel limitlere göre değişmekle birlikte Hazinece karşılanmaktadır. Buna göre sigorta primi işveren hissesi teşvikinin bölgesel limitleri şu şekilde belirlenmiştir:

Tablo 5.4. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Uygulanacak Sigorta Primi İşveren Hissesi Teşviki Süreleri

Kaynak: 2009/15199 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar (16.07.2009 tarih, 27290 sayılı T.C. Resmi Gazete)

 Ayrıca bu tedbirin daha önce belirtilen koşulları sağlamak kaydıyla tekstil, hazır giyim ve deri sektörlerindeki işletmeler için de 5 yıl süreyle uygulanması öngörülmektedir. 

 Tedbirle ilgili bir başka husus ise tedbir kapsamında sağlanan destek miktarının yatırım tutarı ile doğrudan bir bağlantısının olmamasıdır. Bu durum tedbirden emek yoğun sanayilerdeki yatırımların daha fazla yararlanacağı bir yapıyı işaret etmektedir. Hatta oldukça emek yoğun bir alanda yatırım yapılması durumunda, yaratılan istihdamın yüksekliğinden kaynaklı olarak görece daha yüksek meblağlı diğer yatırımlardan daha fazla oranda destekten yararlanılması mümkün olmaktadır.

• Faiz Desteği: Yeni teşvik sistemi ile ilgili Kararda, nakit olarak uygulanması öngörülen tek teşvik tedbiri olan faiz desteği ile, III. ve IV. bölgelerde yapılacak yatırımlar ile bölge ayrımı yapılmaksızın Ar-Ge ve çevre korumaya yönelik yatırımlar için bankalardan kullanılacak en az bir yıl vadeli kredilerin teşvik belgesinde kayıtlı sabit yatırım tutarının en fazla yüzde 70’ine kadar olan kısmı için ödenecek faizin veya kar payının belirli oranlar çerçevesinde Hazinece karşılanması hükmü yer almaktadır. Faiz desteğine ilişkin oranlar ise şu şekildedir:

Tablo 5.5. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Uygulanacak Faiz Desteği Oranları

Kaynak: 2009/15199 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar (16.07.2009 tarih, 27290 sayılı T.C. Resmi Gazete)

• KDV ve Gümrük Vergisi Muafiyeti: Teşvik belgeli her tür yatırım kapsamında, makine ve teçhizat alımları KDV ve gümrük vergilerinden muaf tutulmuştur.
• Yatırım Yeri Tahsisi: Büyük proje yatırımları, bölgesel ve sektörel olarak desteklenecek yatırımlar ile tekstil, hazır giyim ve deri sektörlerindeki taşınma faaliyetlerinde yatırım yeri tahsisi uygulaması bulunmaktadır.

 Yeni yatırım teşvik sistemi kapsamında yer alan teşvik araçlarına bakıldığında, genel olarak vergisel ağırlıklı bir yapının bulunduğu görülmektedir. Bir başka deyişle devlet, alacağından vazgeçmek yolu ile özel sektör yatırımlarını desteklemek yönünde bir politika izlemiştir. 

Tablo 5.6. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Yer Alan Teşvik Araçlarına Genel Bakış

Kaynak: 2009/15199 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar (16.07.2009 tarih, 27290 sayılı T.C. Resmi Gazete)

                                                                                                                                 146

5.2. Yeni Yatırım Teşvik Sistemi Kapsamında Yatırımlara Sağlanacak Destek

Miktarı: Uygulamalı Bir Örnek

 2009/15199 sayılı “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar” çerçevesinde uygulanan çeşitli teşvik araçları, yapıları itibarıyla yatırımlara, yatırımın değişik safhalarında ve değişik oranlarda destek vermektedir. Ayrıca bu araçların yatırımlara olan katkısı yatırım türü, sektörü, bölgesi gibi çeşitli değişkenlere göre de farklılık arz etmektedir. Bu bölümde bazı varsayımlar altında, yeni teşvik sistemi kapsamında yer alan teşvik araçlarının oluşturduğu destek miktarının aynı örnek bir yatırımın dört bölgede yapılması halinde her bir bölge için sayısal etkisi incelenecektir.

Varsayımlar:

• (A) A.Ş., IV. bölgede yer alan (B) ilinde kapsamda yer alan ayakkabı üretimine yönelik bir yatırım yapmak üzere teşvik belgesi almakta ve 01.01.2010 tarihinde bu yatırıma başlamaktadır.
• Yatırım büyüklüğü 1.000.000 TL olmakta ve yatırımın tamamlanmasını müteakip 15 kişilik istihdam yaratılması öngörülmektedir.
• Firma, yatırımın yüzde 50’sini öz kaynaklarından yüzde 50’sini ise banka kredisi kullanarak gerçekleştirmektedir. Bu çerçevede mevcut ticari kredilere uygulanan faizlerin yıllık yüzde 12-19 arasında olduğu düşünüldüğünde, söz konusu yatırım için kredi faiz oranı yüzde 15 ve geri ödeme süresi 10 yıl olarak alınmaktadır.
• Yıllık bono faizleri ve vadeli işlem faiz oranları çerçevesinde ve ekonominin çok fazla dalgalanmayacağı varsayımı altında, indirgeme oranı yüzde 10 olarak öngörülmektedir.
• Ayakkabı üretimine yönelik tipik bir tesisin yatırımının çeşitli kalemler itibarıyla dağılımı:^[176]
• 000 TL Arsa-arazi bedeli,
• 000 TL Makine ve teçhizat giderleri (Arsa hariç kalan kısmın yüzde 70’i),
• 000 TL Bina ve inşaat giderleri (Arsa hariç kalan kısmın yüzde 20’si),
• 000 TL Diğer yatırım giderleri (Arsa hariç kalan kısmın yüzde 10’u).
  • Yatırım kapsamında alınacak makine ve teçhizatın yüzde 90’ının ithal edileceği, yüzde 10’unun ise yerli piyasadan temin edileceği varsayılmaktadır. Ayrıca ithal edilen makinelerin yüzde 70’i AB ülkelerinden, yüzde 30’u ise AB dışı ülkelerden alınacaktır.
  • Yatırım süresi ve ilk işletme döneminin 3 yıl içerisinde tamamlanacağı ve bu sürenin sonunda işletmenin tam kapasite ile çalışıp yıllık 500.000 çift terlik üreteceği varsayılmaktadır. Ayrıca bir çift terliğin 2 TL satış değeri olduğu kabul edilerek yatırım sonunda işletmenin yıllık 1.000.000 TL [(500.000 çift) x (2 TL)] değerinde cirosunun olacağı hesaplanmaktadır.
  • İstatistiklere göre; deri sektöründe yaratılan yıllık katma değer oranı son beş yılda yaklaşık yüzde 20 seviyelerinde olduğundan firmanın yarattığı yıllık katma değer oranı yüzde 20 olarak alınmaktadır.^[177]
  • İşletmenin tam kapasitede yüzde 30 vergi öncesi kar marjı ile çalışacağı öngörülmektedir.

  Bu varsayımlar altında yeni yatırım teşvik sisteminin yatırımlara olan katkısı araçlar itibarıyla şu şekilde olmaktadır:

Gümrük Vergisi Muafiyeti: 

 Yatırım kapsamında makine ve teçhizatın yüzde 90‘ının ithal edildiği düşünüldüğünde, ithal edilen toplam makine ve teçhizat gideri 567.000 TL (630.000 x 90/100) olmaktadır.  İthal edilen makinelerin yüzde 70‘inin AB ülkelerinden, yüzde 30’unun diğer ülkelerden ithal edildiği ve AB ülkelerinden ithal edilen mallara gümrük vergisi uygulanmadığı diğer ülkelere ise yatırım mallarında ortalama yüzde 2 oranında gümrük vergisi uygulandığı göz önüne alındığında, söz konusu yatırım için teşvik belgesi alınması durumunda 3.402 TL (567.000 x [30/100] x [1,7/100]) tutarında gümrük vergisi muafiyeti sağlanmaktadır.

 Diğer taraftan örnek yatırım için teşvik belgesi alınmaması durumunda ise, makinelerin alımı sırasında ödenen gümrük vergisinin bir kısmının amortisman indirimi uygulaması ile firmaya geri ödendiği düşünülebilir. Bu çerçevede söz konusu yatırımın teşvik belgesiz bir şekilde yapıldığı ve deri ve deri ürünleri imalatında kullanılan makinelerin ekonomik ömürlerinin 8 yıl (yüzde 12,5 normal amortisman oranı) olarak belirlendiği^[178]düşünüldüğünde, amortisman indirimi uygulaması kapsamında firmanın gider olarak göstererek vergi indiriminden faydalanabileceği tutar şu şekilde olmaktadır: 

Tablo 5.7. Yatırım Mallarına İlişkin Ödenen Gümrük Vergisinin Amortisman

İndirimi Uygulaması Kapsamında İndirilmesinin Örnek Yatırım

İçin Hesaplanması^[179] 

     (*) Makine-ekipmanın 2. yıl satın alındığı, firmanın 3. yıl kar elde edemediği ve dolayısıyla önceki yılın amortismanının bu yıla aktarıldığı varsayılmıştır.

 Sonuç olarak örnek yatırım için teşvik belgesi alınmadığı durumda, yatırım sırasında alınan makinelere ilişkin olarak ödenen toplam gümrük vergisi tutarının net bugünkü değer bazında 407 TL’si geri alınabilmektedir. Dolayısıyla gümrük vergisi muafiyeti uygulaması ile yatırıma 2.995 TL (3.402 TL – 407 TL) tutarında destek sağlanmaktadır.

KDV İstisnası:

 Yatırım mallarında KDV oranının yüzde 18 olduğu göz önüne alınarak söz konusu yatırım için teşvik belgesi alınması durumunda 113.400 TL (630.000 x 18/100) tutarında KDV istisnası sağlanmaktadır. 

 Diğer taraftan örnek yatırım için teşvik belgesi alınmaması durumunda ise, makinelerin alımı sırasında ödenen KDV’nin daha sonraki üretim dönemlerinde doğan KDV mahsuplaşması ile firmaya geri ödendiği düşünülebilir. Bu çerçevede söz konusu yatırımın teşvik belgesiz bir şekilde yapıldığı, firmanın yıllık 200.000 TL (1.000.000 x 20/100) katma değer yarattığı ve deri ürünlerinde KDV oranının yüzde 8 olduğu düşünüldüğünde, KDV mahsuplaşması ile firmaya üretim döneminde geri ödenmesi öngörülen tutar şu şekilde olmaktadır:

Tablo 5.8. Yatırım Mallarına İlişkin Ödenen KDV’nin Mahsuplaşmasının Örnek Yatırım İçin Hesaplanması

 Sonuç olarak örnek yatırım için teşvik belgesi alınmadığı durumda, yatırım sırasında alınan makinelere ilişkin olarak ödenen toplam KDV tutarının net bugünkü değer bazında 59.014 TL’si geri alınabilmektedir. Dolayısıyla KDV istisnası uygulaması ile yatırıma 54.386 TL (113.400 TL – 59.014 TL) tutarında destek sağlanmaktadır. 

Bedelsiz Yatırım Yeri Tahsisi: 

                     18.02.2009 tarih ve 5838 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması

Hakkında Kanun”un 23. Maddesi çerçevesinde, teşvik belgesi düzenlenmiş büyük ölçekli yatırımlar ile bölgesel desteklerden yararlanacak yatırımlar için yatırım yeri tahsis edilebilmektedir. Örnek yatırım için de arsa tahsisi uygulamasının gerçekleştiği düşünüldüğünde, tedbir kapsamında 100.000 TL tutarında destek sağlanmaktadır.

Faiz Desteği:

 500.000 TL tutarında kredinin yıllık yüzde 15 faiz oranıyla 10 yılda geri ödemesi;

           Yıllık kredi ödemeleri = Kredi tutarı / ([(1+r)ⁿ-1]/r.(1+r)ⁿ)

                                            = 500.000 / ([(1+0,15)¹⁰-1]/0,15.(1+0,15)¹⁰)

                                            = 99.626 TL

 Yeni teşvik sistemi kapsamında IV. bölgede kapsamdaki yatırımlar için TL cinsinden alınan kredilere 5 puanlık faiz desteği sağlanmakta olup bu çerçevede işletmenin 500.000 TL tutarındaki kredi için yıllık ödemesi şu şekilde olmaktadır:

           Yıllık kredi ödemeleri = Kredi tutarı / ([(1+r)ⁿ-1]/r.(1+r)ⁿ)

                                           = 500.000 / ([(1+0,10)¹⁰-1]/0,10.(1+0,10)¹⁰)

                                           = 81.372 TL

Tedbir kapsamında işletmeye yıllık olarak sağlanan destek = 99.626 – 81.372

                                                                                  = 18.254 TL

            10 yıl boyunca yıllık olarak sağlanan 18.254 TL tutarındaki desteğin bugünkü değeri indirgeme oranının yüzde 10 olduğu varsayılarak:

           Teşvikin bugünkü değeri = yıllık destek x ([(1+r)ⁿ-1]/r.(1+r)ⁿ)

                                               = 18.254 x ([(1+0,10)¹⁰-1]/0,10.(1+0,10)¹⁰)

                                               = 112.159 TL           

Vergi İndirimi:

 2009/15199 sayılı Karar kapsamında yatırımın vergi indirimine tabi olan kısmı toplam sabit sermaye yatırımlarından arsa giderinin çıkarılmış kısmı olmaktadır. Örnek baz alındığında bu tutar 900.000 TL olmaktadır. Ayrıca yine Karar kapsamında IV. bölgede 31.12.2010 tarihinden önce başlanılan yatırımlarda işletmelere uygulanacak kurumlar vergisi indirimi yüzde 90 ve yatırıma katkı oranı yüzde 60 olmaktadır. Firma kar edeceği dönemlerde karının yüzde 2’si kadar vergi ödeyecek, yüzde 18’i kadar ise teşvik kullanacaktır. Ayrıca teşvik olarak kullanılan kısım, teşvik edilebilen yatırım tutarının yani 900.000 TL’nin yüzde 60’ına (540.000 TL) varana kadar kullanılabilecektir. 

 Bu kapsamda yatırımın 3 sene süreceği ve yatırım sonrasında işletmenin yıllık yüzde 30 kar marjı ile çalışacağı varsayılarak işletmenin vergi indiriminden faydalanması şu şekilde olmaktadır:

Tablo 5.9. Vergi İndirimi Uygulamasının Örnek Yatırım İçin Hesaplanması 

 Tablo 5.9’dan görüleceği üzere, işletmeye vergi indirimi uygulaması kapsamında 249.291 TL destek sağlanmaktadır.

Sigorta Primi İşveren Hissesi Teşviki:

 2009/15199 sayılı Karara göre 31.12.2010 tarihinden önce başlanılan yatırımların sonucunda sağlanacak istihdamın asgari ücret üzerinden hesaplanacak sigorta primi işveren hissesi 7 yıl boyunca Hazinece karşılanmaktadır.

 Diğer taraftan asgari ücret periyodik olarak güncellenmektedir. Asgari ücretin son yıllardaki artış yüzdeleri ise 8-9 civarlarında olmaktadır. Dolayısıyla bu artış oranlarının örnekte yüzde 10 olarak kullanılan indirgeme oranına yakın olması nedeniyle hesaplama kolaylığı sağlanabilmesi için, tedbir kapsamında sağlanacak destek miktarını doğrudan hesaplamak anlamlı gözükmektedir. Bu çerçevede;

Tedbirin tutarı = (sigorta primi işveren payı^[180]) x (işçi sayısı) x [12(ay)] x [7(yıl)]

                     = 142,16 x 15 x 12 x 7

                     = 179.122 TL

 Sonuç olarak yukarıda bahsedilen varsayımlar altında IV. bölgede, 31.12.2010 tarihinden önce başlanılan 1.000.000 TL tutarındaki bir yatırıma, yeni teşvik sistemi kapsamında; 100.000 TL’si arsa tahsisi, 2.995 TL’si gümrük vergisi muafiyeti, 54.386 TL’si KDV istisnası, 112.159 TL’si faiz desteği, 249.291 TL’si vergi indirimi ve 179.122 TL’si sigorta primi işveren hissesi teşviki olmak üzere toplam 697.953 TL’lik destek sağlanabilmektedir. Bu durum oransal olarak da toplam yatırım tutarının^[181] yaklaşık yüzde 70’ine tekabül etmektedir.

 Söz konusu yatırımın aynı miktarda ve mahiyette diğer bölgelerde yapılması durumunda ise yeni yatırım teşvik sisteminin yatırımlara olan katkısı araçlar itibarıyla şu şekilde olmaktadır:

Bedelsiz Yatırım Yeri Tahsisi: 

 Diğer bölgelerde de deri ve deri ürünleri sektörü, bölgesel desteklerden yararlanacak sektörler kapsamında yer almaktadır. Arsa bedelinin tüm bölgelerde toplam yatırım maliyetinin yüzde 10’u kadar olduğu varsayımı altında tüm bölgelerde yatırım yeri tahsisi teşviki 100.000 TL olacaktır.

Gümrük Vergisi Muafiyeti: 

 Gümrük vergisi muafiyeti, tüm bölgelerde gerçekleşecek yatırımlarda öngörüldüğünden, örnek yatırımın IV. bölgede yapılması durumunda sağlanacak olan 2.995 TL tutarındaki destek diğer bölgeler için de aynı miktarda olmaktadır.

KDV İstisnası:

 Gümrük vergisi muafiyetine benzer şekilde bu araç da tüm bölgelerdeki yatırımların desteklenmesinde kullanılabilmektedir. Örnek yatırımın diğer bölgelerde yapılması durumunda, KDV istisnası uygulaması ile IV. bölge için sağlanacak destek miktarı olan 54.386 TL tutarında destek diğer bölgeler için de aynı miktarda olmaktadır.

Faiz Desteği:

 Faiz desteği uygulaması I. ve II. bölgelerde öngörülmemiş, III. bölge için ise 3 puan olarak belirlenmiştir. Bu kapsamda söz konusu araçtan, örnek yatırımın I. ve II. bölgelerde yapılması durumda faydalanılamazken, III. bölgede yapılması durumda sağlanacak destek miktarı şu şekilde olmaktadır:

 500.000 TL tutarında kredinin yıllık yüzde 15 faiz oranıyla 10 yılda geri ödemesi;

           Yıllık kredi ödemeleri = Kredi tutarı / ([(1+r)ⁿ-1]/r.(1+r)ⁿ)

                                            = 500.000 / ([(1+0,15)¹⁰-1]/0,15.(1+0,15)¹⁰)

                                            = 99.626 TL

 Yeni teşvik sistemi kapsamında III. bölgede kapsamdaki yatırımlar için TL cinsinden alınan kredilere 3 puanlık faiz desteği sağlanmakta olup bu çerçevede işletmenin 500.000 TL tutarındaki kredi için yıllık ödemesi şu şekilde olmaktadır:

           Yıllık kredi ödemeleri = Kredi tutarı / ([(1+r)ⁿ-1]/r.(1+r)ⁿ)

                                           = 500.000 / ([(1+0,12)¹⁰-1]/0,12.(1+0,12)¹⁰)

                                           = 88.492 TL

           İşletmeye yıllık olarak sağlanan destek = 99.626 – 88.492 = 11.134 TL

            10 yıl boyunca yıllık olarak sağlanan 11.134 TL tutarındaki desteğin bugünkü değeri indirgeme oranının yüzde 10 olduğu varsayılarak:

Teşvikin bugünkü değeri = yıllık destek x ([(1+r)ⁿ-1]/r.(1+r)ⁿ)

                                         = 11.134 x ([(1+0,10)¹⁰-1]/0,10.(1+0,10)¹⁰) = 68.412 TL Vergi İndirimi:

31. bölgede 31.12.2010 tarihinden önce başlanılan yatırımlarda, işletmelere uygulanacak kurumlar vergisi indirimi yüzde 50 (yüzde 10 kurumlar vergisi) ve yatırıma katkı oranı yüzde 20 (örnek yatırım için 180.000 TL) olduğundan, örnek yatırımın I. bölgede yapılması durumunda firmaya sağlanacak vergi indirimi uygulaması şu şekilde olmaktadır:

Tablo 5.10. Vergi İndirimi Uygulamasının Örnek Yatırımın I. Bölgede Yapılması Durumundaki Hesaplaması  

31. bölgede 31.12.2010 tarihinden önce başlanılan yatırımlarda, işletmelere uygulanacak kurumlar vergisi indirimi yüzde 60 (yüzde 8 kurumlar vergisi) ve yatırıma katkı oranı yüzde 30 (örnek yatırım için 270.000 TL) olduğundan, örnek yatırımın II. bölgede yapılması durumunda firmaya sağlanacak vergi indirimi uygulaması şu şekilde olmaktadır:

Tablo 5.11. Vergi İndirimi Uygulamasının Örnek Yatırımın II. Bölgede

Yapılması Durumundaki Hesaplaması  

• bölgede 31.12.2010 tarihinden önce başlanılan yatırımlarda, işletmelere uygulanacak kurumlar vergisi indirimi yüzde 80 (yüzde 4 kurumlar vergisi) ve yatırıma katkı oranı yüzde 40 (örnek yatırım için 360.000 TL) olduğundan, örnek yatırımın III. bölgede yapılması durumunda firmaya sağlanacak vergi indirimi uygulaması şu şekilde olmaktadır:

Tablo 5.12. Vergi İndirimi Uygulamasının Örnek Yatırımın III. Bölgede

Yapılması Durumundaki Hesaplaması